Ce que nous avons entendu lors du Sommet sur la concurrence et la croissance verte

Le 10 janvier 2023

Table des matières

« Les changements climatiques pourraient être la plus grande défaillance du marché à laquelle nous ayons jamais été confrontés. Si nous pouvons contribuer à y remédier simplement en faisant notre travail ou en partageant nos connaissances uniques avec les décideurs politiques, nous devrions y réfléchir. »

Matthew Boswell,
commissaire de la concurrence, Bureau de la concurrence Canada

1. À propos du Sommet sur la concurrence et la croissance verte

Le monde se mobilise pour agir face à la crise climatique. Le Canada et d’autres pays font de grands pas vers une économie plus verte. Les mesures relatives à l’environnement et à la durabilité jouent un rôle plus important dans la façon dont les entreprises se font concurrence pour attirer les clients et les investisseurs. Les consommateurs changent également leur façon de faire leurs achats en fonction de ce qu’ils savent sur l’environnement.

Comment cette réalité affecte-t-elle le rôle du droit et de la politique de la concurrence, ainsi que celui des organismes d’application de la loi? Comment la concurrence peut-elle soutenir les efforts d’écologisation du gouvernement? Les outils existants d’application du droit de la concurrence peuvent-ils soutenir les efforts visant à passer à une économie plus verte?

Le Bureau de la concurrence voulait mieux comprendre la relation entre la politique de la concurrence et les objectifs de durabilité. C’est pourquoi nous avons organisé le Sommet sur la concurrence et la croissance verte à Ottawa le 20 septembre 2022.

Le sommet a rassemblé près de 400 personnes de plus de 30 pays. Certains y ont assisté virtuellement et d’autres en personne. On comptait parmi les participants des experts des milieux juridiques, universitaires et commerciaux, de même que des représentants du secteur des politiques et des autorités de la concurrence. Ils ont partagé différentes réflexions sur des questions telles que :

  • Comment le marché évolue-t-il en raison de la façon dont les gouvernements, les entreprises et les consommateurs réagissent aux changements climatiques?
  • Dans quelle mesure les outils des autorités de la concurrence sont-ils efficaces pour soutenir le mouvement vers une économie plus verte?
  • Dans une économie de plus en plus verte, à quelles politiques et tendances commerciales les autorités de la concurrence devraient-elles prêter attention?

Ce rapport résume ce que nous avons entendu lors du sommet.

Les opinions exprimées par les intervenants ne représentent pas nécessairement les positions du Bureau.

2. Un avenir vert : Politique de la concurrence et compétitivité

Le premier panel a exploré le rôle de la concurrence relativement à deux buts :

  • contribuer aux objectifs de durabilité du gouvernement du Canada;
  • améliorer la compétitivité du Canada par rapport aux autres pays.

Le groupe d’experts a d’abord expliqué comment, par le passé, le gouvernement fédéral avait l’habitude d’apporter des changements plus modestes, étape par étape, pour agir face aux changements climatiques. Il apporte désormais des changements importants dans des secteurs clés du Canada comme l’énergie, les transports et les finances. Dans le domaine des transports, par exemple, le gouvernement du Canada offre maintenant des incitatifs. Les consommateurs récupèrent un certain montant d’argent lorsqu’ils achètent des véhicules zéro émission. Le gouvernement a également fixé des objectifs de vente pour les fournisseurs de véhicules.

Certains panélistes ont expliqué que ces efforts gouvernementaux doivent tenir compte du fait que les entreprises canadiennes doivent livrer concurrence sur les marchés mondiaux. Ceux qui élaborent des politiques et des règlements environnementaux devraient réfléchir à la façon dont leurs décisions influent sur la compétitivité des entreprises canadiennes à l’échelle mondiale. Leurs décisions peuvent également avoir une incidence sur la capacité du Canada à attirer les investisseurs étrangers. D’autres ont fait remarquer que les organismes publics devraient limiter les objectifs de leurs politiques aux domaines d’intervention ciblés. Par exemple, ils ont dit que les autorités de la concurrence devraient s’occuper uniquement de la concurrence.

Les panélistes ont également parlé de la tarification du carbone ainsi que de la réglementation intelligente, qui permettent d’atteindre les objectifs de durabilité sans nuire à la concurrence. Il peut s’agir de bons outils pour façonner les marchés.

Enfin, ils ont dit qu’il fallait garder à l’esprit les éléments suivants alors que le Canada se dirige vers une économie plus verte :

  • Les règles de la transition vers une économie plus verte doivent être claires et fiables. Par exemple, la tarification du carbone doit offrir plus de certitude, car elle a une incidence sur le risque d’investissement et les plans d’affaires. En ce qui concerne la concurrence, une plus grande certitude aiderait les entreprises à remplacer les produits, services ou modèles d’affaires à forte intensité en carbone par des modèles à faible intensité en carbone.
  • La collaboration entre entreprises peut créer des avantages environnementaux et de l’innovation. Cela dit, elles doivent être prudentes lorsqu’elles travaillent ensemble afin d’éviter tout comportement anticoncurrentiel, comme l’utilisation de leurs efforts pour contrôler les prix.
  • Le passage à une économie plus verte nécessitera probablement d’importantes dépenses en infrastructures. Les entreprises demanderont des permis en ce sens. Le Canada devrait chercher des moyens d’améliorer les règles et les processus d’obtention de ces permis.
  • L’évolution de la politique en matière de changements climatiques affecte également les consommateurs. Par exemple, du contenu publicitaire comportant des indications relatives au carbone peut inciter les consommateurs à acheter certains produits. Les consommateurs ont besoin d’informations pertinentes pour choisir en toute connaissance de cause des solutions plus écologiques. Une idée consiste à créer une étiquette verte pour les produits, à l’instar de celles utilisées pour afficher les informations nutritionnelles.

Ce que nous avons entendu du premier panel :

  1. Le passage à une économie plus verte a commencé. Il va se poursuivre. Pour les entreprises, les principaux facteurs qui motivent ce changement sont :
    1. l’accès à l’argent (dette ou fonds propres);
    2. la rétention des meilleurs employés;
    3. le respect des lois nationales et étrangères;
    4. la réponse aux demandes des consommateurs et des acheteurs publics.
  2. Certains aspects du droit et de la politique de la concurrence vont dans le sens des objectifs de durabilité. Par exemple, une meilleure concurrence entre les entreprises peut faire baisser les prix et améliorer les produits, tout en contribuant à rendre l’économie canadienne plus verte. Lorsque ces objectifs ne vont pas de pair, ils ne devraient pas être imposés aux autorités de la concurrence.

« La concurrence est le moteur ultime de l’innovation. Cette innovation contribue à dicter l’allocation des ressources. Elle favorise l’efficacité, ce qui contribue à l’augmentation du niveau de vie. »

 Craig Alexander,
économiste en chef et conseiller de direction chez Deloitte Canada.

3. Table ronde sur l’application de la loi : le point de vue des autorités de la concurrence

Le deuxième panel était la table ronde des responsables de l’application de la loi. Elle réunissait des hauts fonctionnaires de la Competition and Markets Authority (CMA) du Royaume-Uni, de la Direction générale de la concurrence (DG Concurrence) de la Commission européenne (CE), de la division antitrust du département de la Justice des États-Unis et de la Federal Trade Commission (FTC) des États-Unis. Ils ont discuté des moyens pratiques de prendre en compte l’environnement dans l’application de la concurrence.

Les panélistes ont déclaré que la relation entre la durabilité et le droit et la politique de la concurrence s’inscrit dans un contexte politique et social plus large. Par exemple, dans l’Union européenne (UE), la durabilité est l’une des six priorités de haut niveau de la Commission européenne. En 2019, la Commission européenne a lancé son Green Deal. Cet accord vise à rendre l’UE carboneutre d’ici 2050.

La durabilité et la concurrence sont également des priorités majeures aux États-Unis. L’administration Biden a publié deux décrets pertinents. L’un ordonne au gouvernement fédéral d’utiliser son pouvoir d’achat pour limiter les émissions de gaz à effet de serre (en anglais seulement). L’autre ordonne aux organismes fédéraux d’utiliser une approche pangouvernementale pour promouvoir la concurrence dans l’économie américaine (en anglais seulement). Cela inclut le département de la Justice et la FTC.

Les panélistes ont également présenté les façons dont les autorités de la concurrence tiennent actuellement compte de la durabilité dans leur travail.

L’UE a mené un examen approfondi des faits qui a conduit à une conférence sur la manière dont les lois sur la concurrence et l’antitrust peuvent aider à atteindre les objectifs de durabilité. Elle a publié en 2021 une note d’information sur la politique de la concurrence (en anglais seulement) qui examine comment les règles de concurrence de l’UE peuvent mieux compléter les politiques environnementales et climatiques. Elle examine également les orientations et les règlements de l’UE en matière de concurrence qui ont expiré ou qui expireront dans un avenir proche. Cela inclut les lignes directrices et les orientations relatives à la coopération horizontale entre les entreprises. Plus important encore, la Commission a décidé d’inclure un nouveau chapitre 9 sur les accords en matière de durabilité dans ses lignes directrices sur la coopération horizontale, attendues pour le début de 2023. Ce chapitre définira à la fois les objectifs de durabilité et les accords en matière de durabilité et fournira des exemples d’accords de durabilité conclus entre concurrents qui ne posent pas de problèmes de concurrence.

D’après les consultations menées jusqu’à présent, il semble que les lois antitrust de l’UE soient suffisamment souples pour tenir compte des considérations de durabilité. Par exemple, les lois de l’UE sur le contrôle des fusions permettent de prendre en compte la durabilité à différents stades de l’analyse. Et les enquêtes de l’UE sur les cartels (en anglais seulement) peuvent s’étendre aux comportements nuisibles à l’environnement. Par exemple, l’UE a mené une affaire de cartel contre des fabricants de camions qui se sont entendus pour retarder l’adoption de technologies plus strictes de réduction des émissions.

Ces consultations ont également révélé la nécessité de disposer de nouveaux outils. Certains outils relèveraient des lois antitrust traditionnelles. Par exemple, l’UE peut désormais examiner, en vertu de l’article 21 du règlement de l’UE sur les concentrations, les fusions ne devant pas faire l’objet d’un avis afin d’atténuer le risque d’acquisitions anticoncurrentielles. Cette nouvelle approche peut contribuer à prévenir les acquisitions anticoncurrentielles qui pourraient écraser les innovations porteuses d’une économie plus verte. D’autres outils se situent en dehors des lois antitrust traditionnelles. Dans le cadre du système de contrôle des aides d’État de la Commission, la DG Concurrence peut utiliser des outils spécifiques, tels que les Lignes directrices concernant les aides d’État au climat, à la protection de l’environnement et à l’énergie, pour promouvoir les objectifs écologiques. En outre, d’autres services de la Commission gérant l’environnement, le climat ou l’énergie travaillent au renforcement d’une économie plus verte.

Les panélistes américains ont expliqué comment les règles actuelles permettent à leurs organismes d’inclure la durabilité dans leur travail quotidien.

Par exemple, les outils antitrust traditionnels du département de la Justice soutiennent souvent les efforts de durabilité. Ces outils sont notamment l’application des lois antitrust, la promotion de la concurrence et l’assistance technique. Le département de la Justice considère la durabilité du point de vue de la concurrence hors prix (plus précisément comme un aspect de la qualité ou de l’innovation). À titre d’exemple, le département de la Justice examinera attentivement la manière dont une fusion peut affecter l’innovation. Dans le cadre de son analyse des effets d’une fusion sur la concurrence, le département de la Justice évalue également les préférences des consommateurs pour des produits, des services et des pratiques commerciales plus durables.

Un autre exemple est la récente enquête du département de la Justice sur la monopolisation (en anglais seulement) d’un fournisseur de services publics qui tentait d’éliminer ses rivaux plus efficaces. Ce type d’analyse de monopolisation pourrait s’appliquer de façon similaire dans un cas où des rivaux de l’énergie verte sont exclus. Le département de la Justice a également discuté de ses lignes directrices sur la collaboration entre concurrents. Le département de la Justice oriente les entreprises sur les façons dont elles peuvent travailler ensemble sans enfreindre les lois antitrust. Ces lignes directrices s’appliquent également aux entreprises qui voudraient collaborer pour atteindre des objectifs de durabilité.

Le département de la Justice a travaillé avec d’autres secteurs du gouvernement fédéral sur des projets tels que la Procurement Collusion Strike Force (en anglais seulement). Ce projet vise à s’assurer que l’argent que le gouvernement dépense pour appuyer divers objectifs stratégiques, y compris la durabilité et la réduction des émissions de carbone, ne va pas à des entreprises qui collaborent illégalement. La loi nationale sur la recherche et la production coopératives (en anglais seulement) est un autre moyen pour le département de la Justice de soutenir la transition vers une économie plus verte. Cette loi oblige les entreprises à informer le département de la Justice si elles coopèrent en matière de recherche et de développement. Enfin, le département de la Justice examine les nouvelles normes rédigées par le département de l’Énergie afin de vérifier les coûts déraisonnables ou les règlements qui pourraient nuire à la concurrence.

La FTC a expliqué comment son mandat de protection des consommateurs soutient son travail en matière de durabilité sur des questions telles que le droit à la réparation et sa lutte contre les déclarations environnementales fausses et trompeuses. Ses guides verts (en anglais seulement) aident les entreprises à éviter les déclarations environnementales fausses ou trompeuses. Lorsque les mensonges ou les tromperies faussent le choix des consommateurs, cela fausse également la concurrence entre les entreprises d’un même marché.

La FTC contribue à promouvoir la capacité des consommateurs à faire des choix judicieux en examinant la manière dont le public comprend les déclarations environnementales des entreprises et en analysant la justification de ces déclarations. La FTC a pris des mesures importantes à l’encontre des organisations qui donnent des indications écologiques fausses ou trompeuses, comme celles qui prétendent que les textiles en bambou sont fabriqués selon des procédés plus respectueux de l’environnement (en anglais seulement).

En ce qui concerne le Royaume-Uni, la CMA a souligné que le soutien à la transition vers une économie à faible émission de carbone est une priorité stratégique essentielle. Pour ce faire, elle applique la loi et donne des conseils aux entreprises sur les accords en matière de durabilité, et utilise tous les outils à sa disposition (antitrust, contrôle des fusions, marchés, protection des consommateurs et efforts de sensibilisation) pour maximiser l’impact. La CMA a également publié récemment les résultats de son étude de marché sur le secteur de la recharge des véhicules électriques (en anglais seulement).

L’an dernier, le gouvernement du Royaume-Uni a demandé à la CMA de le conseiller sur la façon dont le cadre actuel de la concurrence et de la protection des consommateurs pourrait mieux soutenir les objectifs du pays en matière de durabilité et de carboneutralité. La CMA a conclu qu’aucune modification du droit de la concurrence n’était nécessaire à ce moment-là pour soutenir les objectifs de durabilité du gouvernement, mais a noté la nécessité d’être plus agile et proactive dans l’examen de la nécessité d’un changement législatif afin d’éviter que le régime ne fasse échouer des initiatives valables. Dans le cadre de son engagement à offrir de la clarté aux parties prenantes, la CMA publiera une ébauche de ses orientations sur la durabilité qui s’appliqueront aux accords horizontaux. La CMA a également mis en place un groupe de travail interne sur la durabilité afin d’accroître l’expertise interne et de renforcer les capacités de l’organisation.

Tous les panélistes s’accordent à dire que la coopération internationale entre les autorités de la concurrence est essentielle pour trouver des moyens de favoriser le passage à une économie plus verte.

Ce que nous avons entendu du deuxième panel :

  1. Le droit et la politique de la concurrence s’inscrivent dans un contexte politique et social plus large. Des autorités publiques autres que les autorités de la concurrence fixent les règles et les règlements.
  2. Les lois actuelles sur la concurrence dans les pays représentés au sommet offrent généralement aux autorités de la concurrence une certaine souplesse et de bons outils pour tenir compte de la durabilité. Les efforts, tels que la coopération internationale, doivent se poursuivre. Ils peuvent contribuer à garantir que ces lois restent en phase avec les marchés.

« En tant qu’autorités de la concurrence contribuant à la durabilité, nous ne serons toujours que des sous-traitants. C’est à d’autres de faire le travail de construction principal. C’est à eux de fixer les règles et les règlements, pas à nous. »

 Rainer Wessely,
premier secrétaire de la délégation de l’Union européenne au nom de la Commission européenne, Direction générale de la concurrence

4. L’application de la loi en matière de concurrence dans une économie plus verte

Le troisième panel a discuté du rôle de l’application de la loi en matière de concurrence dans le passage à une économie plus verte. Il s’agit notamment de savoir comment considérer la collaboration entre les entreprises et comment faire face à l’écoblanchiment.

Les panélistes ont convenu que l’économie verte est vaste et en pleine croissance. Elle concerne de nombreux marchés et secteurs. Certains sont déjà très concentrés et d’autres commencent à l’être.

Les panélistes ont souligné les cas où les politiques de durabilité et l’application du droit de la concurrence se chevauchent. Par exemple, les projets de durabilité et les politiques visant à agir sur les changements climatiques remodèlent de plus en plus les marchés et les préférences des consommateurs.

L’application de la loi en matière de concurrence tient déjà compte de l’environnement en examinant l’innovation, la recherche et le développement, l’investissement et d’autres aspects de la concurrence autres que le prix. Cependant, certains panélistes ont fait remarquer que les objectifs de la politique environnementale et de la politique de la concurrence peuvent entrer en conflit. Les efforts pour devenir plus durables peuvent conduire à des prix plus élevés, à des bénéfices plus importants et, finalement, à un plus grand pouvoir sur le marché. Par ailleurs, les efforts de durabilité peuvent profiter à d’autres personnes que le consommateur direct et peuvent être difficiles à évaluer.

L’application du droit de la concurrence doit être équilibrée. Par exemple, il est important de surveiller les rachats de jeunes entreprises lorsque ces acquisitions visent à empêcher le développement d’une concurrence future. Ces fusions peuvent éliminer des concurrents potentiels qui pourraient modifier et améliorer considérablement un secteur. Elles peuvent également protéger les entreprises existantes qui sont moins vertes. Néanmoins, il peut être bon pour les entreprises de racheter des sociétés si elles souhaitent réellement développer des solutions nouvelles et plus écologiques.

Les activités susceptibles d’entraver le passage à une économie plus verte sont notamment les suivantes :

  • des déclarations environnementales fausses et trompeuses aux consommateurs et aux investisseurs;
  • les cartels, par exemple, des accords entre concurrents pour ne pas faire de publicité sur les performances environnementales d’un produit plus écologique;
  • les secteurs où des entreprises dominantes empêchent les entreprises innovantes dotées de modèles d’affaires plus écologiques de pénétrer sur le marché concerné;
  • des acquisitions anticoncurrentielles qui éliminent des concurrents ou les empêchent de poursuivre le développement de produits ou de services plus écologiques;
  • des acquisitions répétées ne devant pas faire l’objet d’un avis qui posent des problèmes de concurrence.

Les panélistes ont discuté des améliorations à apporter à la Loi sur la concurrence du Canada pour contribuer à rendre l’économie plus verte :

  • Abandonner ou modifier la défense fondée sur les gains en efficience pour les fusions anticoncurrentielles et les collaborations entre concurrents. Certains panélistes craignent que les entreprises ne l’utilisent pour justifier des transactions qui sont en réalité anticoncurrentielles.
  • Améliorer la manière dont les actions des acheteurs et l’inégalité du pouvoir de négociation sont suivies et appliquées.
  • Reconsidérer la possibilité d’une défense environnementale pour les cartels et les collaborations entre concurrents. Les avis sont partagés sur ce point. Certains y voient un moyen d’offrir une certaine sécurité aux entreprises qui tentent sincèrement de collaborer à des fins environnementales. D’autres s’inquiètent de la création d’une défense générale pour les cartels.

Ce que nous avons entendu du troisième panel :

  1. L’analyse de la concurrence tient déjà compte de l’environnement pour les aspects de rivalité. L’ajout de considérations environnementales au droit canadien de la concurrence doit tenir compte de la division constitutionnelle des pouvoirs. Il faut également tenir compte du fait que la Loi sur la concurrence est une loi du domaine économique.
  2. Les autorités de la concurrence doivent rester à l’affût de l’écoblanchiment. Les déclarations environnementales fausses et trompeuses empêchent la concurrence entre les entreprises sur la base de leurs mérites. Elles érodent également la confiance des consommateurs dans une économie plus verte.

« Il y aura certains types d’innovations de processus du côté de l’environnement où il sera précieux d’avoir une collaboration, et puis d’autres cas où nous voudrons probablement nous assurer que les entreprises continuent à se faire concurrence pour ces changements. »

 Margaret Sanderson,
vice-présidente, responsable de la pratique antitrust et de l’économie de la concurrence chez Charles Rivers Associates.

Conclusion

Les participants au sommet ont convenu de ce qui suit :

  • Les marchés concurrentiels sont essentiels pour favoriser le passage à une économie plus verte. Ce changement a déjà commencé et se poursuivra.
  • Le droit et la politique de la concurrence sont l’un des nombreux outils disponibles pour construire une économie plus verte. Des outils tels que d’autres lois ou règlements pourraient être mieux utilisés pour façonner les marchés. Les autorités de la concurrence et les décideurs doivent travailler ensemble pour concevoir des lois et des règlements qui aident les efforts de durabilité, et éviter de nuire à la concurrence par erreur.
  • Certaines autorités de la concurrence étrangères ont déclaré qu’elles incluent la durabilité dans leurs travaux lorsqu’elles examinent les effets de la rivalité commerciale sur les prix et les effets hors prix, comme l’innovation ou la qualité. Elles continueront à le faire et à travailler avec les autorités de la concurrence d’autres pays.

Le Bureau a apprécié les nombreuses réflexions entendues au cours du Sommet. Ces précieuses informations aideront le Bureau à poursuivre son travail sur la manière dont la concurrence interagit avec la croissance verte.

« La concurrence sous-tend une économie dynamique et adaptable qui répond aux changements climatiques. »

 Matthew Boswell,
commissaire de la concurrence, Bureau de la concurrence Canada

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