Le Canada a besoin de plus de concurrence : Points à retenir du Sommet sur la concurrence et la croissance économique

Pendant que les gouvernements passent de la gestion de crise à la relance économique, une question centrale demeure celle de savoir comment permettre une croissance économique forte et inclusive.

Juin 2021

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  N° de catalogue Iu54-119/2021F-PDF
  ISBN 978-0-660-39857-0

  N.B. Dans cette publication, la forme masculine désigne tant les femmes que les hommes.

  Also available in English under the title Canada Needs More Competition Takeaways from the Competition and Growth Summit.

Table des matières

1. Résumé

La crise sanitaire mondiale provoquée par la pandémie de COVID-19 a bouleversé des secteurs entiers de l’économie et a imposé d’importantes contraintes aux finances publiques et aux ménages. Pendant que les gouvernements passent de la gestion de crise à la relance économique, une question centrale demeure celle de savoir comment permettre une croissance économique forte et inclusive.

Pour répondre à cette question, du 1^er juin au 3 juin 2021, le Bureau de la concurrence a organisé le Sommet sur la concurrence et la croissance économique (Sommet), réunissant des penseurs éminents du gouvernement, du milieu universitaire et des entreprises, ainsi que des dirigeants d’autorités indépendantes de la concurrence du Canada, des États-Unis, du Royaume-Uni, de l’Australie et de la Nouvelle-Zélande^{Note de bas de page 1}.

Pendant les trois jours, les panélistes ont discuté, respectivement, des sujets suivants :

1. le rôle que les marchés concurrentiels peuvent jouer dans la promotion d’une croissance économique inclusive;
2. la manière dont les gouvernements peuvent permettre une plus grande concurrence par l’élaboration de politiques et une réforme de la réglementation favorables à la concurrence;
3. la façon dont les organismes de la concurrence peuvent utiliser les outils dont ils disposent pour protéger et favoriser la concurrence.

Des centaines de participants répartis dans plus de 20 pays ont participé à la conférence virtuelle, soulignant l’importance et la pertinence dans le monde de ces enjeux.

Des points de vue variés et des idées audacieuses ont été échangés, avec un large consensus émergeant autour d’un point central : aujourd’hui, plus que jamais, la concurrence est importante. Les prix compétitifs et les choix de produits sont importants pour les consommateurs, en particulier ceux qui ont de la difficulté à joindre les deux bouts dans la foulée de la pandémie. Les salaires compétitifs et les possibilités d’emploi sont importants pour les travailleurs, particulièrement ceux qui sont toujours au chômage ou qui sont sous-employés. Les marchés ouverts et contestables sont importants pour les entrepreneurs et les entreprises de toutes tailles, mais surtout pour les petites et moyennes entreprises (PME) qui ont été parmi les plus durement touchées par la pandémie et qui devront rouvrir et prendre de l’expansion afin de remplacer les emplois perdus et de réduire au minimum les cicatrices laissées sur le marché du travail^{Note de bas de page 2}. Les marchés concurrentiels sont également importants pour les gouvernements et les contribuables, qui s’attendent à une utilisation optimale des fonds alors que l’on prévoit une augmentation des marchés publics et des dépenses en infrastructure à court terme, et qui voudront stimuler l’économie pour rembourser la dette nationale à long terme^{Note de bas de page 3}.

Dans l’ensemble, il y a un sentiment palpable que la politique sur la concurrence a atteint un point d’inflexion. Avant la pandémie, on s’inquiétait déjà de plus en plus qu’une montée de la puissance commerciale contribuerait à une croissance léthargique, à des salaires stagnants et à des inégalités économiques plus profondes dans les économies avancées, y compris au Canada, et que les cadres régissant actuellement le marché ne permettent pas toujours de résoudre les enjeux de l’ère numérique^{Note de bas de page 4}. Les événements de l’année dernière ont davantage mis ces préoccupations en relief, car notre dépendance à l’égard des services fournis par les géants numériques s’est accrue, tandis que la consolidation devrait s’accélérer dans un large éventail de secteurs^{Note de bas de page 5}. Les gouvernements sont maintenant à la recherche de solutions ambitieuses pour non seulement stimuler les efforts de relance, mais aussi pour s’attaquer aux défis hérités du passé et mieux reconstruire.

Les participants au Sommet ont généralement convenu qu’un programme de politique en matière de concurrence solide sera essentiel pour reconstruire des économies plus fortes, plus résilientes et plus inclusives. Ce que cela représente pour un pays donné dépendra des réalités locales. Néanmoins, il y a eu un consensus selon lequel les gouvernements devraient :

1. éliminer ou réduire les obstacles réglementaires inutiles à la concurrence;
2. combler les lacunes importantes dans les cadres d’application de la loi en matière de concurrence;
3. veiller à ce que les autorités de la concurrence disposent de ressources suffisantes pour protéger et favoriser la concurrence dans leur territoire de compétence.

Le rapport qui suit résume ces points et d’autres points à retenir du Sommet, accompagnés de références vers des recherches qui les étayent.

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2. Concurrence, productivité et croissance économique

Le premier jour du Sommet, les panélistes ont abordé le rôle de la concurrence pour stimuler la relance économique et la croissance inclusive.

Au cours des dernières années, la politique en matière de concurrence a été désignée comme un levier clé que les gouvernements peuvent utiliser pour favoriser une croissance inclusive^{Note de bas de page 6}. Il en est ainsi pour au moins deux raisons. En premier lieu, la concurrence stimule l’innovation et une plus grande productivité, augmentant ainsi la richesse totale disponible pour la société et, par conséquent, la taille totale du gâteau qui peut être redistribuée par des politiques fiscales et sociales progressistes. Autrement dit, la politique de la concurrence favorise une croissance inclusive forte, en favorisant d’abord une croissance forte. Les panélistes ont reconnu qu’il existe un vaste corpus de recherche étayant la relation positive entre la concurrence et la croissance de la productivité^{Note de bas de page 7}.

La deuxième manière dont la politique de concurrence peut favoriser une croissance inclusive consiste à réduire les inégalités et à contribuer à la diffusion des possibilités économiques. Par exemple, les recherches de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), fondées sur des données du Canada et de sept autres économies à revenu élevé, révèlent que la puissance commerciale (découlant d’un manque de concurrence) augmente la richesse du 10 % de la population la plus riche de 12 à 21 %, tout en réduisant le revenu des 20 % les plus pauvres de 14 % à 19 %^{Note de bas de page 8}. Cette réalité donne à penser que les mesures prises pour stimuler la concurrence procureraient, en moyenne, des avantages disproportionnés aux Canadiens à faible revenu. Ces avantages seraient plus importants si les mesures étaient ciblées sur les zones où les groupes de personnes pauvres et vulnérables sont connus pour souffrir de manière disproportionnée d’un manque de concurrence. Par exemple, plusieurs panélistes ont souligné les effets régressifs du système de gestion de l’offre du Canada, qui, selon au moins une étude, augmente le coût des produits laitiers et de la volaille pour les consommateurs, ce qui entraîne une taxe implicite pour les ménages pauvres qui est presque cinq fois plus élevée que pour les ménages riches selon le pourcentage du revenu^{Note de bas de page 9}.

Dans le même ordre d’idées, des recherches récentes de l’OCDE ont montré que l’ouverture des marchés à une concurrence accrue peut réduire la discrimination fondée sur le sexe dans l’emploi et contribuer à favoriser l’entrepreneuriat féminin et la participation des femmes sur les marchés du travail^{Note de bas de page 10}. Ces avantages peuvent avoir lieu, par exemple, lorsque la concurrence s’accroît dans les marchés offrant des services qui remplacent les services non rémunérés traditionnellement fournis par les femmes au sein du ménage ou qui contribuent à la participation des femmes à la population active en général, comme les marchés financiers et les marchés de l’infrastructure. Le Bureau de la concurrence collabore avec l’OCDE pour promouvoir des recherches approfondies sur le lien entre la concurrence et le genre afin de mieux comprendre comment ces considérations et d’autres facteurs d’inclusion peuvent influer sur ses travaux^{Note de bas de page 11}.

Les participants ont discuté de plusieurs façons dont les gouvernements pourraient soutenir une concurrence accrue au Canada. Ces suggestions sont généralement classées en deux catégories :

1. les mesures qui permettraient d’assouplir les obstacles réglementaires à la concurrence;
2. les mesures qui limiteraient les comportements anticoncurrentiels sur le marché.

En ce qui a trait aux obstacles réglementaires, les panélistes ont fait remarquer que le Canada accuse un retard par rapport aux pays pairs en ce qui a trait à divers indicateurs de compétitivité réglementaire. Par exemple, selon l’Enquête sur l’opinion des dirigeants du Forum économique mondial, le Canada se situe au 38^e rang pour ce qui est du fardeau perçu de la réglementation gouvernementale et à la 53^e place sur la prévalence perçue des barrières non tarifaires^{Note de bas de page 12}. De même, au cours de la dernière décennie, le Canada a baissé de 15 positions pour se retrouver au 23^e rang sur l’indice de la facilité de faire des affaires de la Banque mondiale, une enquête annuelle axée sur la réglementation des entreprises touchant les PME^{Note de bas de page 13}. Selon l’OCDE, l’environnement réglementaire du Canada est classé parmi les moins propices à la concurrence sur le marché des produits^{Note de bas de page 14}.

Ces indices laissent entrevoir une occasion considérable d’accélérer la relance du Canada dans le cadre d’une réforme de la réglementation intelligente et favorable à la concurrence. Par exemple, un panéliste a souligné une étude qui a révélé que le Canada pourrait stimuler le produit intérieur brut (PIB) par un taux « ahurissant » de 4 % en éliminant les barrières commerciales internes^{Note de bas de page 15}. Selon une des autres études, cela stimulerait l’économie canadienne « de près de 90 milliards de dollars par an », ou environ « 5 000 $ ou 6 000 $ par ménage » dont une part plus importante des avantages profitera aux régions à faible revenu^{Note de bas de page 16}. D’autres études estiment que des effets d’une ampleur similaire découleraient d’un assouplissement des restrictions à l’investissement étranger et à d’autres obstacles réglementaires à la concurrence^{Note de bas de page 17}. Les panélistes ont souligné que de telles réformes ne devraient pas à se faire au détriment d’objectifs réglementaires légitimes tels que la protection de la santé et de la sécurité ou de l’environnement, car ces objectifs n’ont pas à aller à l’encontre de la concurrence, un point abordé plus en détail la 2^e journée^{Note de bas de page 18}.

En ce qui a trait au comportement anticoncurrentiel des entreprises, les panélistes ont reconnu qu’il s’agit généralement de la responsabilité des autorités chargées de l’application de la loi sur la concurrence comme le Bureau de la concurrence. Les panélistes ont fait observer que les autorités de la concurrence sont confrontées à de nouveaux défis liés à la transformation numérique et à la montée des grandes plateformes numériques qui sont en position de contrôler l’accès à un certain nombre de marchés. Bien que les panélistes n’aient pas offert de prescriptions, il a été généralement admis que les autorités de la concurrence doivent adapter leurs outils à ces marchés et peuvent avoir besoin de pouvoirs et de ressources supplémentaires pour s’acquitter de leur mandat au XXI^e siècle. En effet, en faisant le lien vers la croissance, les études révèlent que les pays qui ont adopté des lois sur la concurrence plus strictes et qui consacrent davantage de ressources à l’application de la Loi sur la concurrence connaissent une croissance plus rapide^{Note de bas de page 19}.

Le gouvernement canadien prend déjà des mesures importantes pour renforcer l’application de la Loi sur la concurrence au Canada. Dans le budget 2021, le gouvernement fédéral s’est engagé à fournir au Bureau de la concurrence un montant supplémentaire de 96 millions de dollars sur cinq ans, à compter de 2021-2022, et 27,5 millions de dollars par la suite, afin renforcer les capacités du Bureau de la concurrence en matière d’application de la loi et de garantir qu’il est doté des outils numériques requis pour l’économie actuelle^{Note de bas de page 20}. On reconnaît également de plus en plus la nécessité de procéder à un examen de la Loi sur la concurrence afin de s’assurer qu’elle est adaptée à l’objectif visé^{Note de bas de page 21}.

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3. Programmes de la concurrence et du gouvernement

À la deuxième journée du Sommet, le groupe d’experts s’est penché plus attentivement sur les leviers que les gouvernements peuvent utiliser pour promouvoir des marchés plus ouverts et plus concurrentiels. Ils ont repris généralement les opinions exprimées par les panélistes de la première journée, citant l’importance de la concurrence comme moteur de la relance après la crise au Canada et soulignant certains des défis que le Canada doit relever en matière de concurrence.

En particulier, un panéliste a signalé un document de travail publié avant la pandémie par des chercheurs de l’Université York, qui constate que les industries canadiennes sont devenues plus concentrées au cours des 20 dernières années, une tendance que les auteurs attribuent, en partie, à la « faiblesse des lois et des pratiques antitrust et à l’augmentation des obstacles à l’entrée »^{Note de bas de page 22}. De plus, le panéliste fait remarquer que, selon l’OCDE, le Canada compte une proportion élevée d’entreprises matures et des taux de démarrage plus faibles que les autres pays développés, les taux d’entrée et de sortie des entreprises étant en décroissance depuis les années 1980^{Note de bas de page 23}. Selon des chercheurs du Fonds monétaire international (FMI), il y a un risque que la pandémie exacerbe ces tendances par une vague de faillites et de consolidation, ce qui affaiblirait davantage le dynamisme des petites entreprises^{Note de bas de page 24}. Si cette prédiction se concrétise, cela pèserait davantage sur la croissance de la productivité, ce qui saperait les efforts de relance.

Ce constat met en évidence la nécessité pour les décideurs de faire de la concurrence une priorité urgente. En même temps, toutefois, les panélistes ont reconnu qu’il y avait des défis à relever. Par exemple, les entreprises titulaires en place résistent généralement aux réformes qui facilitent l’émergence de nouveaux aspirants. En outre, les fragilités de la chaîne d’approvisionnement révélées par la pandémie ont, dans certains cas, attisé le sentiment hostile au commerce et un besoin urgent d’une plus grande autosuffisance industrielle. Plus fondamentalement, le mécanisme par lequel la concurrence génère de la croissance — nommément la « destruction créatrice » — peut souvent être désordonné et perturbateur, à un moment où les marchés sont déjà instables. Néanmoins, les panélistes ont généralement convenu que ces défis ne sont pas insurmontables et que les avantages pour la prospérité à long terme du Canada découlant d’une concurrence accrue valent la peine d’être déployés.

Portant sur certains leviers dont dispose le gouvernement, la discussion est à l’image de la discussion du premier jour, les panélistes faisant la distinction entre les mesures visant à éliminer les obstacles réglementaires à la concurrence d’une part, et les comportements anticoncurrentiels privés d’autre part.

En ce qui a trait aux obstacles réglementaires à la concurrence, les panélistes ont convenu que les gouvernements devraient mettre davantage l’accent sur l’évaluation de l’incidence sur la concurrence dans la conception et l’évaluation de la réglementation^{Note de bas de page 25}. Cela suppose l’examen des politiques publiques en abordant la « perspective de la concurrence » afin de cerner les éléments identitaires qui peuvent servir à restreindre la concurrence. Les organismes de réglementation peuvent alors déterminer si ces restrictions sont nécessaires et proportionnées à leurs objectifs d’intérêt public et, de façon critique, s’il existe d’autres approches qui permettraient une plus grande concurrence et une plus grande innovation. De cette façon, l’évaluation de l’incidence sur la concurrence peut mener à un portrait plus complet des coûts et des avantages de la réglementation et peut orienter les organismes de réglementation vers des façons plus souples et moins restrictives d’atteindre ses objectifs.

Plusieurs pays exigent expressément que la réglementation fasse l’objet d’une quelconque forme d’évaluation de l’incidence sur la concurrence; cependant, aucune exigence semblable n’existe au Canada. L’OCDE a déterminé que cela représente une lacune stratégique importante et a recommandé que le Canada établisse un mécanisme institutionnel officiel d’évaluation de l’incidence sur la concurrence afin de soutenir une croissance plus forte et plus inclusive^{Note de bas de page 26}. L’an dernier, le Bureau de la concurrence a publié une trousse d’outils pour aider les organismes de réglementation à effectuer volontairement des évaluations de la concurrence et a encouragé les organismes de réglementation de tous les ordres de gouvernement à demander l’expertise en concurrence du Bureau^{Note de bas de page 27}.

Les experts ont souligné un certain nombre de domaines précis qui pourraient être mûrs pour l’évaluation de la concurrence au Canada, notamment :

1. les restrictions à l’investissement étranger dans les secteurs sous réglementation fédérale, comme les banques, les transports et les télécommunications^{Note de bas de page 28};
2. les politiques de gestion de l’offre dans le secteur agricole;
3. les restrictions à l’octroi de licences professionnelles dans les professions autoréglementées^{Note de bas de page 29};
4. les obstacles au commerce intérieur.

En même temps, les panélistes ont pris soin de reconnaître que la réglementation n’est pas toujours en contradiction avec la concurrence et qu’elle peut même être nécessaire pour soutenir une concurrence accrue dans certains cas. Un panéliste a cité l’exemple d’une réforme du système bancaire ouvert, qui nécessitera une réglementation régissant la transférabilité des données pour permettre une concurrence et une innovation accrues dans le secteur. Ainsi, le message clé n’est pas que la réglementation est mauvaise, mais plutôt que les principes de la concurrence devraient éclairer la conception réglementaire.

En ce qui concerne les mesures visant à lutter contre les comportements anticoncurrentiels du secteur privé, les panélistes ont formulé diverses suggestions pour améliorer la Loi sur la concurrence. Une suggestion mise en évidence par plusieurs panélistes était d’élargir les dispositions de la Loi sur la concurrence relatives à l’accès privé afin de permettre aux entreprises de porter directement des plaintes pour abus de position dominante devant le Tribunal de la concurrence pour qu’il puisse statuer à ce sujet. Les panélistes ont fait remarquer que cela viendrait compléter l’application de la loi par le Bureau de la concurrence, qui est limitée par les ressources, et éclaircir d’importantes parties de la loi par la jurisprudence, tandis qu’un encadrement pourrait être mis en place pour réduire au minimum le risque de litiges frivoles ou vexatoires. Des panélistes ont également soulevé des questions telles que :

1. les amendes et sanctions administratives pécuniaires limitées prévues par la Loi sur la concurrence, qui peuvent entraîner une dissuasion insuffisante;
2. les critères rigides « s’apparentant à un code » qui existent en vertu de certaines dispositions, ce qui peut limiter la capacité de la jurisprudence à évoluer au fur et à mesure que notre compréhension collective des marchés évolue;
3. la « défense de gains en efficience » pour les fusions anticoncurrentielles, qui peut limiter la capacité du Bureau d’empêcher une consolidation dommageable.

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4. Point de vue des dirigeants des organismes de la concurrence

Le troisième jour du Sommet a porté sur le rôle des autorités de la concurrence dans le monde, offrant aux dirigeants des autorités internationales l’occasion de réfléchir à leurs expériences tout au long de la pandémie et de discuter des outils dont ils disposent actuellement pour protéger les marchés concurrentiels et les favoriser.

Les autorités de concurrence ont fait part des diverses façons qu’elles se sont adaptées au cours de la dernière année. Par exemple, la Division antitrust du département de la Justice des États-Unis a souligné le travail de la Procurement Collusion Strike Force, qui a fourni une formation à plus de 12 000 responsables de l’approvisionnement dans l’ensemble des États-Unis pour aider à détecter les signaux de collusion, ce qui aide à protéger les fonds publics contre le truquage d’offres illégal^{Note de bas de page 30}. La Federal Trade Commission des États-Unis a souligné le dévouement dont fait preuve le personnel chargé de l’application de la loi pour répondre à une hausse importante du nombre de demandes de fusion, parallèlement à un dossier complet de litiges. La Competition and Markets Authority du Royaume-Uni a cité les conseils relatifs à la concurrence qu’elle a prodigués au gouvernement sur les interventions de crise dans certains secteurs, ainsi que sur des enjeux plus larges qui dureront plus longtemps que la pandémie, comme la réglementation numérique. L’Australian Competition and Consumer Commission a décrit la façon dont elle a utilisé ses pouvoirs d’autorisation particuliers pour permettre aux entreprises de divers secteurs de coordonner les activités pour répondre aux exigences d’intérêt public relatives à la pandémie, et ce qu’elle fait actuellement pour assouplir ces arrangements à mesure que les conditions de crise s’estompent. La New Zealand Commerce Commission a souligné son important travail en matière de protection des consommateurs ainsi que le rôle que la coopération internationale a joué pour comprendre les approches adoptées dans d’autres administrations et dans les mesures décisives qu’elle a prises au début de la pandémie. Dernièrement, le Bureau de la concurrence a souligné ses récents efforts de promotion de la concurrence, dans le cadre desquels il a encouragé les décideurs de tous les ordres de gouvernement à poursuivre les réformes favorables à la concurrence afin d’atténuer les dommages économiques causés par la pandémie et de créer les meilleures conditions possible pour la relance économique à long terme^{Note de bas de page 31}.

Ces exemples illustrent le rôle important que les autorités de la concurrence ont joué pendant la pandémie et qu’elles continueront de jouer. Bien qu’un éventail de sujets ait été examiné, il y avait un consensus parmi les panélistes que les considérations suivantes devraient orienter les efforts futurs.

Premièrement, il est essentiel que les autorités de la concurrence continuent d’utiliser la gamme complète de leurs pouvoirs pour protéger les marchés concurrentiels contre les activités anticoncurrentielles. Bien que des appels aient été lancés pour que les organismes assouplissent les normes, en particulier en matière de contrôle des fusions, cela risquerait de causer des dommages à long terme à l’économie, ce qui compromettrait les perspectives de relance. En fait, les organismes ont généralement signalé la nécessité d’un examen plus rigoureux des fusions afin de conserver des conditions favorables à la relance économique, et un certain nombre d’organismes ont fait remarquer qu’ils examinaient d’un œil critique leurs processus et normes d’examen des fusions.

Deuxièmement, les organismes de la concurrence devraient continuer d’être le porte-parole en matière de concurrence, en prodiguant des conseils d’experts à leur gouvernement afin de veiller à ce que les décisions en matière de politique publique soient prises en ayant à l’esprit les principes de la concurrence, ce qui renforcerait les points soulevés au cours des deux premiers jours du Sommet.

Troisièmement, il y a eu un fort consensus que les autorités de la concurrence devraient continuer à coopérer entre elles. Les économies étant de plus en plus étroitement liées et les marchés numériques soulevant de nouveaux défis qui s’étendent au-delà des frontières, il est essentiel que les autorités de la concurrence travaillent ensemble pour obtenir des résultats.

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5. Récapitulation des points à retenir

Le Sommet de trois jours a confirmé le rôle que la concurrence peut jouer dans la promotion d’une croissance durable à long terme. Voici une liste des cinq points à retenir des discussions.

• Point à retenir 1 : Le Canada devrait chercher des moyens de protéger et de promouvoir la concurrence, car cela favorisera la relance en contribuant à une croissance forte et inclusive.
• Point à retenir 2 : Le Canada peut favoriser la concurrence et par conséquent une croissance inclusive, en améliorant la compétitivité réglementaire et en s’assurant que le cadre d’application de la loi en matière de concurrence est robuste et doté de ressources suffisantes.
• Point à retenir 3 : Le Canada devrait saisir les occasions d’une réforme réglementaire favorable à la concurrence en exhortant les organismes de réglementation de tous les ordres de gouvernement à appliquer une «perspective de la concurrence» aux politiques publiques, conformément aux meilleures pratiques internationales.
• Point à retenir 4 : Le gouvernement fédéral devrait procéder à un examen rigoureux et exhaustif de la Loi sur la concurrence afin de s’assurer qu’elle est adaptée aux objectifs.
• Point à retenir 5 : Les autorités de la concurrence devraient rester vigilantes et utiliser tous les outils et ressources dont elles disposent pour protéger les marchés concurrentiels. Les organismes de la concurrence devraient fournir des conseils aux gouvernements afin d’éclairer les programmes de relance et devraient continuer à se livrer à la coopération internationale.

En s’appuyant sur ces idées, le Bureau de la concurrence continuera de protéger et de favoriser la concurrence en appliquant vigoureusement la Loi sur la concurrence et en préconisant l’élaboration de politiques favorables à la concurrence à tous les ordres de gouvernement^{Note de bas de page 32}.

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