Mémoire du Bureau de la concurrence à l’OCDE : Perturbations numériques dans les marchés financiers

Le 7 juin 2019

Sur cette page :

1. Introduction
2. Aperçu de l’étude de marché du Bureau de la concurrence sur les technologies financières
3. Recommandations de l’étude de marché sur les technologies financières
4. Changements dans la réglementation du secteur des services financiers
5. Conclusion

• Notes de bas de page

1. Introduction

1. Le Bureau de la concurrence du Canada (le Bureau) est heureux de présenter ce mémoire sur « les technologies financières et l’innovation perturbatrice dans les marchés financiers » à la prochaine réunion du Comité de la concurrence de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) le 5 juin 2019. Le mémoire s’appuie sur l’information présentée dans le précédent document présenté par le Bureau au groupe de travail n^o 2 sur la concurrence et la réglementation du Comité de la concurrence de l’OCDE.
2. Le Bureau, dirigé par le commissaire de la concurrence, est un organisme d’application de la loi indépendant du gouvernement fédéral du Canada responsable d’assurer et de contrôler l’application de la Loi sur la concurrence (la Loi) et de certaines autres lois. Dans le cadre de son mandat, le Bureau participe à un large éventail d’activités visant à favoriser un marché concurrentiel et à en faire connaître les avantages.
3. L’innovation technologique dans le secteur des services financiers (les technologies financières) transforme les services financiers et la façon dont ils sont fournis aux consommateurs. Les technologies novatrices et les modèles opérationnels lancés par les nouvelles entreprises promettent d’augmenter le choix, d’améliorer la commodité et de réduire les prix pour les consommateurs et les entreprises.
4. Le Bureau a joué un rôle important dans la promotion de la concurrence dans les politiques et la réglementation régissant le secteur des technologies financières au Canada. En décembre 2017, après une étude détaillée de 18 mois sur l’industrie, le Bureau a publié son rapport L’innovation axée sur les technologies dans le secteur canadien des services financiers (l’étude de marché sur les technologies financières). Les résultats de l’étude se fondent sur un examen de l’information accessible publiquement de même que sur des présentations et quelque 130 entrevues auprès d’intervenants.
5. L’étude de marché sur les technologies financières formule 30 recommandations à l’intention des organismes de réglementation et des décideurs du Canada. Dix-neuf recommandations visent des améliorations techniques à apporter dans les catégories de services suivants : les paiements de détail et les systèmes de paiement de détail, le courtage et les conseils d’investissement, et le prêt et le financement participatif en capital. Onze recommandations portent de manière plus générale sur la façon de trouver le juste équilibre en matière de réglementation pour assurer la protection des Canadiens tout en favorisant l’innovation par la concurrence.
6. En plus de l’étude de marché sur les technologies financières, le Bureau a également présenté huit mémoires à des organismes de réglementation canadiens depuis 2016. Ces mémoires abordent diverses questions, de l’examen des mérites d’un système bancaire ouvert jusqu’à des mesures pour préparer le secteur financier pour l’avenir, en passant par la modernisation des cadres de paiements et de valeurs mobilières et la mise à jour du régime canadien de lutte contre le blanchiment d’argent et le financement des activités terroristes.
7. Depuis, des progrès importants ont été réalisés par les décideurs et les organismes de réglementation canadiens dans la modernisation du secteur des services financiers. Cela comprend plusieurs initiatives qui reflètent les recommandations de l’étude de marché sur les technologies financières, décrites plus en détail ci-dessous.

2. Aperçu de l’étude de marché du Bureau de la concurrence sur les technologies financières

8. Le Bureau a décidé d’étudier le secteur canadien des services financiers pour trois principales raisons. Premièrement, lors des consultations publiques tenues par le Bureau en 2013, les services financiers se sont révélés un secteur apte à donner lieu à des initiatives potentielles de promotion de la concurrence. Deuxièmement, le secteur en soi est un important pilier de l’économie canadienne. Les services financiers génèrent quelque 7 % du produit intérieur brut du Canada (chiffres de mai 2017) et créent près de 800 000 emplois au Canada (chiffres de 2015). Troisièmement, les services financiers jouent un rôle de premier plan dans le quotidien de la plupart des Canadiens, que ce soit pour faire ou recevoir des paiements, emprunter, dépenser, économiser ou investir.
9. Le Bureau a tenté de comprendre pourquoi les autres pays adoptaient davantage les technologies financières que le Canada. Le Bureau a utilisé l’information recueillie par l’étude pour évaluer l’incidence de l’innovation des technologies financières dans l’environnement concurrentiel, déterminer les obstacles à l’entrée et à l’expansion des technologies financières au Canada, et déterminer si des changements réglementaires étaient nécessaires pour favoriser la concurrence et l’innovation accrues dans le secteur des services financiers.
10. Cette étude, qui cible l’intérêt des Canadiens, se penchait sur les innovations qui touchent la façon dont les consommateurs et les entreprises canadiens abordent les produits et services financiers dans trois grandes catégories de services :
    • les paiements de détail et le système de paiements de détail
    • les prêts et le financement participatif en capital
    • le courtage et les conseils d’investissement
11. L’étude a également indiqué que, contrairement à d’autres pays, il manque au Canada un responsable clair et unique des politiques en matière de technologies financières. Il est donc plus difficile pour le pays d’adopter une approche nationale unifiée pour encourager le développement des technologies financières ou améliorer la portée et l’applicabilité des initiatives existantes.

Paiements de détail et système de paiements de détail

12. Les consommateurs et les entreprises du Canada comptent sur les paiements de détail pour répondre à divers besoins. Cela comprend l’achat de biens et de services, l’investissement financier, le paiement des salaires et l’envoi d’argent des uns aux autres. Les paiements de détail comprennent non seulement des méthodes de paiement courantes comme les chèques, les transactions électroniques de débit au point de vente, les transferts de fonds électroniques ou les transactions par carte de crédit, mais aussi un certain nombre de nouvelles technologies et de nouveaux modèles opérationnels (p. ex. les portefeuilles mobiles) offerts par les fournisseurs de services de paiement (FSP).
13. L’étude a révélé qu’il existait de nombreux obstacles à l’entrée et à la croissance des concurrents dans le secteur des paiements de détail, qu’il s’agisse de nouveaux venus ou d’entreprises en place. Les écarts réglementaires entre les FSP réglementés et les nouvelles entreprises, possiblement non réglementées, qui tentent de pénétrer le marché peuvent créer de l’incertitude chez les consommateurs et les nouveaux venus. Cette incertitude peut réduire les incitatifs des consommateurs et des commerçants à adopter des méthodes de paiement novatrices. Des obstacles non réglementaires font aussi que des nouveaux venus n’ont pas un accès facile aux services bancaires de base et à l’infrastructure de paiements nécessaire pour appuyer un produit ou un service de technologie financière. Les entreprises de technologies financières devront surmonter certains obstacles par elles-mêmes, tandis que d’autres obstacles pourraient nécessiter une intervention réglementaire.
14. Le Bureau a également pris note de l’évolution positive du cadre des systèmes de paiement. Il s’agit notamment du nouveau cadre de surveillance réglementaire en cours d’élaboration par le ministère des Finances Canada (Finances Canada) pour favoriser l’innovation dans le secteur des services financiers et de l’annonce de plans visant à établir un système de paiements de détail en temps réel et moderne par Paiements Canada, l’organisme responsable de l’exploitation et de la surveillance des systèmes de paiement nationaux au Canada.

Prêts et financement participatif en capital

15. Depuis la crise financière de 2008, l’aversion accrue des institutions financières pour le risque a mené à un resserrement des marchés de crédit, en particulier pour les petites et moyennes entreprises (PME). Un grand nombre de petites et nouvelles entreprises ont de la difficulté à accéder à un financement à partir de source officielle, comme les banques de détail, puisque ces entreprises n’ont pas les antécédents de crédit ou les garanties nécessaires pour obtenir un prêt. Par conséquent, près de la moitié des PME canadiennes comptent sur des sources non officielles, comme le financement personnel, les prêts des amis et de la famille, les bénéfices non répartis et les économies personnelles.
16. Les entreprises de technologies financières offrent de nouvelles formes de financement des PME, selon deux principaux modèles opérationnels : le prêt de personne à personne (P2P) et le financement participatif en capital. L’étude a cependant révélé que les fournisseurs de ces plateformes font face à d’importants obstacles réglementaires et non réglementaires qui peuvent entraver leur entrée sur le marché et leur croissance. En ce qui concerne les obstacles non réglementaires, le système bancaire réglementé du Canada étant solide, les PME peuvent ne pas souhaiter de s’aventurer hors du système et de faire l’essai de nouvelles formes de financement. En outre, la confiance des consommateurs est un obstacle important à surmonter en raison de l’absence de réglementation claire régissant le prêt P2P.
17. En raison de la nature confédérée des lois canadiennes, les lois varient d’une province à l’autre. Par conséquent, il peut être difficile pour les responsables de plateformes de financement fondées sur des technologies financières de parcourir les diverses lois fédérales et provinciales qui pourraient s’appliquer à leurs modèles opérationnels. En même temps, les plateformes de financement fondées sur les technologies sont assujetties aux mêmes règlements que leurs homologues « classiques », malgré les risques potentiellement différents liés à leurs modèles opérationnels. Enfin, même si certaines entreprises de technologies financières dans ce marché ont collaboré avec des institutions financières en place, les dispositions établies sont assujetties aux règlements gouvernant l’externalisation par des institutions financières sous réglementation fédérale, dont les processus et les politiques sont difficiles à suivre pour beaucoup d’entreprises de technologies financières.

Courtage et conseils d’investissement

18. Même si les conseils d’investissement sont généralement donnés en personne par des professionnels en placements, la transformation des demandes de la clientèle et l’avènement de l’Internet mobile ont mené à une nouvelle vague d’outils destinés aux investisseurs. En exploitant des fonds négociés en bourse moins dispendieux et en fonctionnant généralement sur la base de frais seulement (au lieu de percevoir une commission de chaque fonds), les conseillers en ligne (aussi appelés « conseillers-robots ») se sont établis comme des solutions de rechange à faible coût aux conseillers traditionnels. À l’aide de portefeuilles modèles fondés sur des profils d’investisseurs modèles, ils peuvent réduire le temps et le coût des rencontres avec les clients et exercer des pressions sur les conseillers traditionnels pour qu’ils réduisent leurs honoraires afin de demeurer concurrentiels.
19. L’étude a conclu que bien que quelques conseillers-robots aient connu du succès, il existe encore beaucoup d’obstacles à leur croissance. Dans toute industrie, les consommateurs envisageront de passer à une offre concurrentielle s’ils peuvent facilement comprendre les coûts et les avantages de leur décision. Cela peut être difficile dans l’industrie du courtage et des conseils d’investissement, où les frais sont généralement intégrés dans le ratio des frais de gestion. En plus de ce défi, les investisseurs abordent ou comprennent rarement ces frais. Il peut également y avoir des coûts réels qui peuvent décourager le changement, par exemple le temps et les frais pour configurer de nouveaux comptes et transférer des actifs. De plus, les conseillers-robots pourraient ne pas livrer la véritable expérience en ligne à laquelle les consommateurs s’attendent, en particulier dans la mesure où les formulaires et les signatures électroniques ne sont pas encore acceptés dans toute l’industrie.
20. Certaines exigences réglementaires peuvent également empêcher les conseillers-robots de tirer pleinement parti des avancées technologiques et de l’automatisation. Par exemple, les courtiers doivent s’assurer que tous les placements offerts sont appropriés compte tenu de la tolérance au risque et des objectifs de placement d’un client. Les lois sur les valeurs mobilières exigent qu’un conseiller tienne une discussion sérieuse pour obtenir les renseignements nécessaires; il se peut qu’on ne sache pas très bien comment les exigences prévues pour des interactions en personne devraient être appliquées dans un contexte en ligne. Les conseillers-robots doivent également embaucher des représentants de conseils enregistrés qui participeront à la prise de décisions dans le portefeuille, augmentant les coûts et empêchant l’élaboration de solutions automatisées.

3. Recommandations de l’étude de marché sur les technologies financières

21. Le Bureau a rédigé onze recommandations générales destinées aux organismes de réglementation et aux décideurs politiques du secteur financier afin de s’assurer que les changements réglementaires à venir créent des possibilités d’innovation dans cet important secteur de l’économie canadienne. Ces recommandations peuvent être regroupées dans les catégories suivantes :
    • Recommandations visant à favoriser la neutralité concurrentielle et la souplesse des marchés des services financiers afin que toutes les entreprises puissent se livrer concurrence à armes égales.
    • Recommandations qui encouragent la coopération et la collaboration entre les divers décideurs politiques et les organismes de réglementation des différents ordres de gouvernement du Canada.
    • Recommandations visant à favoriser l’accès des concurrents aux infrastructures, services, systèmes et données d’importance.
22. Certaines recommandations formulées par l’étude encouragent l’élaboration de règlements fondés sur des principes et neutres sur le plan technologique, ce qui permet aux entreprises en place et aux nouvelles venues de se livrer concurrence sur un pied d’égalité. Les entreprises qui exercent les mêmes fonctions devraient porter le même fardeau réglementaire et être tenues d’offrir aux consommateurs les mêmes protections. Cette approche permet également aux organismes de réglementation d’élaborer et d’adapter leurs cadres en fonction non seulement des technologies existantes, mais aussi des innovations qui pourraient survenir à l’avenir. La réglementation doit aussi être proportionnelle aux risques qu’elle cherche à atténuer; les fonctions dont l’interruption présente de faibles risques pour le système financier ne doivent pas forcément faire l’objet de la même surveillance stricte que celles à risques élevés.
23. Dans le cadre d’une telle approche réglementaire, les participants de l’industrie seraient réglementés non pas en fonction du type de l’entreprise (banque, technologies financières, grande entreprise technologique ou autre), mais plutôt selon les fonctions et services financiers particuliers qu’ils offrent. En pratique, certaines entreprises sont plus susceptibles d’offrir un ensemble particulier de services qui correspondent à leurs capacités et à leurs objectifs, mais, en principe, tout participant de l’industrie pourrait offrir n’importe quel service financier pourvu qu’il respecte les exigences réglementaires associées à ce service. Cela offre des conditions de concurrence équitables non seulement aux concurrents existants, mais aussi aux nouveaux venus innovateurs qui pourraient présenter de nouvelles technologies et de nouveaux modèles opérationnels afin d’offrir de meilleures options ou de meilleurs prix aux consommateurs. En même temps, les consommateurs peuvent être assurés qu’ils ont droit aux mêmes protections lorsqu’ils ont recours à des services financiers, peu importe qui offre ces services. Cela pourrait aider les consommateurs à avoir confiance en des technologies qui leur sont inconnues, réduisant ainsi les obstacles à l’entrée et à la croissance.
24. D’autres recommandations portent sur la nécessité d’améliorer la coopération et la collaboration entre les décideurs politiques et les organismes de réglementation du Canada. En vertu du fédéralisme canadien, la compétence sur le secteur des services financiers n’est pas unifiée au plan national, mais plutôt répartie entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux. Par conséquent, divers aspects de la réglementation des services financiers, notamment la réglementation des technologies financières, sont assujettis à des régimes de réglementation différents d’une province à une autre. Cela peut mener à un alourdissement du fardeau en matière d’observation de la loi, en particulier pour les petits concurrents. L’importance de l’harmonisation réside dans sa capacité de rationaliser et de simplifier ces obligations en matière de conformité. Par exemple, la réglementation des valeurs mobilières relève de la compétence des provinces, mais les autorités canadiennes en valeurs mobilières ont fait beaucoup de travail pour harmoniser la réglementation au Canada.
25. La dernière série de recommandations reflète la nécessité pour les concurrents d’avoir accès aux infrastructures, aux services et aux données nécessaires pour fonctionner et innover efficacement dans les marchés de services financiers. Dans certains cas, les exigences réglementaires peuvent servir de justification pour refuser l’accès à des infrastructures de base comme le système de paiement, de sorte que la réglementation constitue un obstacle à la concurrence et à l’innovation. Dans d’autres cas, la réglementation peut être utile pour garantir que les entreprises de technologies financières et d’autres entreprises aient accès aux services et aux données dont elles ont besoin pour attirer des clients et fournir des produits financiers innovants, p. ex. les possibilités offertes par un système bancaire ouvert.

4. Changements dans la réglementation du secteur des services financiers

26. En décembre 2018, le Bureau a publié un rapport sur les progrès sur les technologies financières afin d’examiner dans quelle mesure les organismes de réglementation des services financiers mettaient en œuvre les onze grandes recommandations énoncées dans l’étude de marché sur les technologies financières. Le Bureau a constaté qu’il y avait eu de nombreux changements positifs, les décideurs politiques et les organismes de réglementation fédéraux et provinciaux s’efforçant d’adapter leurs cadres aux défis et aux possibilités offerts par les innovations émergentes.
27. Le Bureau a observé un certain nombre d’initiatives réglementaires visant à appliquer une approche neutre sur le plan concurrentiel de la réglementation des participants de l’industrie, ce qui est particulièrement pertinent pour les discussions à venir de l’OCDE sur les perturbations numériques dans le secteur financier. Les organismes de réglementation s’efforcent de structurer leurs cadres en fonction de ce que les entreprises offrent (leurs fonctions), plutôt que de ce qu’elles sont (des entités). Les organismes de réglementation envisagent également de concevoir des règles neutres sur le plan technologique, fondées sur des principes et axées sur les risques, afin d’éviter des exigences qui pourraient rapidement devenir désuètes en raison de la rapidité des avancées technologiques.
28. Voici quelques-uns de ces changements réglementaires :
    • En 2017, la consultation de Finances Canada sur un nouveau cadre de surveillance des paiements de détail a proposé un nouvel ensemble de règles axées sur le processus de paiement. Entre le moment où un consommateur utilise sa carte de crédit ou de débit et le moment où le vendeur reçoit les fonds, il y a un certain de risque à chaque étape du processus. Le nouveau cadre adapte ses règles pour tenir compte du niveau de risque à chaque étape.
    • En février 2018, la Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique (la BCSC) a lancé une consultation sur son « Securities Law Framework for Fintech Regulation » portant sur un certain nombre de défis réglementaires. Dans son mémoire, le Bureau a applaudi la décision de la BCSC d’envisager l’automatisation afin de satisfaire aux obligations de conformité pour les évaluations de la connaissance du client. Cela signifie qu’on s’éloigne des conversations face à face visant à la conformité et qu’on ouvre la voie à l’automatisation et à l’intelligence artificielle en vue d’améliorer la qualité et l’efficacité des conseils d’investissement, par exemple, en offrant un vaste éventail d’options à différents prix qui sont adaptés au client.
    • En février 2018, le gouvernement du Canada a déposé des modifications à la Loi sur les banques (et à la législation connexe) afin de permettre aux sociétés de fiducie, aux caisses populaires et aux coopératives de crédit d’utiliser des termes comme « banque » et « services bancaires » pour promouvoir leurs propres produits et services. Cela permet également à ces entités de fournir des descriptions plus claires des services qu’elles offrent aux consommateurs. Les modifications ont également élargi la portée des activités liées à la technologie auxquelles les banques peuvent participer afin qu’elles ne subissent pas de restrictions du seul fait qu’elles sont des banques. Ces changements donnent à de telles entreprises une plus grande souplesse pour conclure de nouvelles ententes avec des tiers, comme les entreprises de technologies financières.
    • En mai 2018, Finances Canada a lancé une consultation sur la Loi canadienne sur les paiements. Elle s’appuie sur un projet de régime de surveillance qui tient compte des risques particuliers associés au traitement des paiements. En particulier, la consultation met en lumière d’importants principes de surveillance pour la nouvelle infrastructure de « paiements en temps réel^{Note de bas de page 1} », qui exigerait, par exemple, que tout fournisseur de services de paiements détenant des fonds des utilisateurs durant la nuit (ou sur une plus longue période) soit tenu de placer ces fonds dans un compte en fiducie détenu auprès d’une institution financière protégée par un régime d’assurance-dépôts. Ainsi, les consommateurs auraient l’assurance que leurs fonds sont protégés, peu importe le type de paiement, par carte de crédit, carte de débit, virement électronique ou application mobile. Le mémoire présenté par le Bureau dans le cadre de la consultation indiquait que l’approche fondée sur les principes mise de l’avant par Finances Canada ferait en sorte que les clients sont protégés et que la surveillance peut évoluer à mesure que les Canadiens découvrent de nouveaux modes de paiement.
29. En janvier 2019, Finances Canada a lancé un examen des mérites d’un système bancaire ouvert, axé sur les trois principaux objectifs stratégiques du secteur financier du Canada, soit l’efficacité, l’utilité et la sécurité. Le mémoire présenté par le Bureau dans le cadre de la consultation indiquait que les services bancaires ouverts peuvent offrir d’importants avantages aux consommateurs et aux entreprises grâce à une concurrence accrue et à l’innovation dans le secteur financier canadien ainsi qu’à une réduction possible des coûts de transition et des obstacles à l’entrée. Le Bureau a également appuyé le point de vue de Finances Canada selon lequel certains des risques liés à la protection de la vie privée et des données qui sont associés aux services bancaires ouverts ne sont pas propres à ces services, mais découlent de la transformation numérique et d’une plus fréquente utilisation commerciale des données en général. Par conséquent, le travail de réglementation dans ce secteur devra tenir compte d’autres activités gouvernementales, notamment les initiatives en cours visant à examiner ou à moderniser les cadres généraux de protection de la vie privée et des données du Canada.
30. Bien que des progrès aient également été réalisés en ce qui concerne l’harmonisation de la réglementation au-delà des frontières géographiques et l’encouragement de la collaboration entre les organismes de réglementation, certains défis demeurent dans ce domaine. En particulier, le Canada n’a toujours pas de responsable de l’élaboration des politiques sur les technologies financières. Un tel responsable donnerait aux entreprises de technologies financières une source d’information unique et encouragerait des investissements plus importants dans des entreprises novatrices.

Conclusion

31. Les technologies financières ont le potentiel de changer largement la manière dont la population accède aux services financiers. Ces technologies promettent d’améliorer le choix et la commodité tout en réduisant les prix et les frictions qui existent aujourd’hui sur le marché. Les organismes de réglementation doivent néanmoins s’assurer qu’ils suivent le rythme de l’innovation pour s’assurer que la réglementation continue d’atteindre ses objectifs de façon efficace.
32. Pour favoriser l’innovation au moyen de la concurrence, le Bureau encourage les organismes de réglementation à élaborer des cadres fondés sur des principes qui favorisent des règles concurrentielles pour les participants de l’industrie. Les participants devraient être soumis aux mêmes règles en fonction des services offerts, des risques encourus et des fonctions remplies, plutôt qu’en fonction de leur place traditionnelle dans le secteur, de leur taille ou des technologies et modèles opérationnels utilisés. Un cadre fondé sur des principes protège également les consommateurs en garantissant qu’ils profitent des mêmes mesures de protection, quel que soit le fournisseur de services auquel ils font appel.
33. Le Bureau est encouragé par les mesures importantes prises par les organismes de réglementation fédéraux et provinciaux pour accueillir les technologies financières dans le secteur et examiner les obstacles réglementaires et non réglementaires à ces technologies. Des initiatives comme la consultation de Finances Canada sur les mérites d’un service bancaire ouvert et l’examen par la BCSC de l’automatisation pour permettre aux entreprises de respecter leurs obligations en matière de conformité; les divers services de maillage et de conciergerie mis en place par les organismes de réglementation des valeurs mobilières; et les groupes de travail et stratégies de soutien aux technologies financières qui ont été établis au plan provincial et fédéral sont tous des éléments prometteurs. Le Bureau s’attend à continuer de travailler avec les organismes de réglementation à mesure que les technologies financières et d’autres innovations continueront de voir le jour dans le secteur des services financiers.