Le 6 avril 2021
1) Sommaire
De février à mai 2020, le gouvernement du Canada (GC) a entrepris des consultations publiques sur la création d'un ou de plusieurs registres accessibles au public qui identifient les bénéficiaires effectifs des sociétés canadiennes. La propriété effective désigne les personnes physiques qui, par des moyens directs ou indirects, exercent la propriété ou le contrôle ultime d'une société, notamment au moyen d'un droit de propriété ou d'un contrôle sur la prise de décisions. Cela se distingue de la propriété juridique, qui pourrait impliquer d'autres personnes morales comme des fiducies ou d'autres sociétés. Les bénéficiaires effectifs désignent les personnes physiques qui appuient les prête-noms, c'est-à-dire les personnes qui agissent à titre de propriétaires enregistrés d'actions d'une société ou qui occupent un poste de direction au nom d'un bénéficiaire effectif. La disponibilité de données à jour et exactes sur les bénéficiaires effectifs des sociétés est essentielle pour permettre aux organismes d'application de la loi, aux autorités fiscales et aux autres autorités compétentes d'identifier les personnes physiques susceptibles d'être impliquées dans des activités suspectes.
Cette consultation a porté sur le bien-fondé des registres de la propriété effective, les caractéristiques qui les rendraient plus efficaces, les limites possibles aux renseignements divulgués et d'autres facteurs à prendre en compte. Au cours de ces consultations, le gouvernement a reçu un message clair de la part d'un large éventail d'intervenants — y compris d'organismes d'application de la loi, d'administrations fiscales, d'associations industrielles, de commissaires à la protection de la vie privée, de particuliers canadiens et de la société civile, selon lequel il faut faire davantage pour réduire le risque que des sociétés soient utilisées à mauvais escient pour réaliser des activités illicites, comme le blanchiment de capitaux et la fraude fiscale.
À cette fin, presque toutes les parties ont convenu que le stockage de données sur la propriété effective dans un répertoire gouvernemental central est légitimement justifié par l'intérêt public. Le registre (ou les registres, s'ils sont tenus au niveau provincial et territorial) devrait contenir des données exactes, vérifiées et à jour, et utiliser les technologies numériques les plus récentes. Des mesures devraient être prises pour assurer l'exactitude des données sur la propriété effective et la facilité d'utilisation du registre pour les personnes qui téléchargent leurs renseignements dans le registre, ainsi que pour celles qui sont autorisées à accéder à ces renseignements. Les intervenants ont demandé au gouvernement fédéral de jouer un rôle de premier plan pour assurer un régime uniforme et normalisé interopérable avec les registres fédéraux et provinciaux existants afin de réduire la nécessité de dépôts multiples et de faciliter la conformité. Les sanctions applicables en cas de non-saisie de données à jour ou exactes dans les registres devraient être proportionnées et souples. Des frais d'accès raisonnables pour les utilisateurs des registres pourraient être envisagés pour compenser les coûts de fonctionnement.
L'accès public au registre (ou aux registres) présente un intérêt considérable pour la majorité des intervenants, qui ont exprimé des opinions divergentes. De nombreux intervenants ont plaidé en faveur d'un plein accès public, tandis que d'autres ont signalé d'importants problèmes de protection de la vie privée et de sécurité. Malgré un certain soutien en faveur des registres publics, la majorité des intervenants n'ont pas jugé que l'accès public était essentiel à l'atteinte des objectifs stratégiques de lutte contre l'utilisation abusive des sociétés, compte tenu des risques en matière de protection de la vie privée et de sécurité qui s'y rattachent. De plus, certaines parties ont fait part de leur prudence quant à l'incidence que les registres publics pourraient avoir sur l'investissement, particulièrement compte tenu de la proximité du Canada avec les États-Unis. Au moment de la consultation, les États-Unis envisageaient un registre accessible uniquement à des entités gouvernementales autorisées, une approche qui a depuis été adoptée.
Une grande majorité d'intervenants était d'accord avec le concept d'accès à plusieurs niveaux, aux termes duquel les organismes d'application de la loi, les autorités fiscales et d'autres autorités pourraient avoir un accès illimité aux renseignements sur la propriété effective, tandis que l'accès à d'autres catégories d'utilisateurs (p. ex., les entreprises du secteur privé ayant des obligations en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux) se limiterait à un ensemble de données plus restreint, en fonction du besoin de savoir. Une approche progressive a également été proposée, en commençant par accorder un accès aux autorités compétentes et en n'élargissant progressivement l'accès aux autres parties qu'une fois qu'un registre (ou des registres) fonctionnel et vérifié seront mis en place.
2) Contexte
Bien que la grande majorité des sociétés contribuent de façon positive à la société, certaines caractéristiques des sociétés peuvent les rendre vulnérables à une utilisation abusive pour commettre des actes criminels, comme le blanchiment de capitaux et l'évasion fiscale. Lorsque les auteurs d'actes répréhensibles profitent de la capacité à créer des structures de propriété complexes et à utiliser des actionnaires et les administrateurs désignés, l'identité des personnes physiques ou des « bénéficiaires effectifs » qui possèdent et contrôlent des sociétés peut demeurer dissimulée de ceux qui peuvent avoir besoin de la connaître, comme les organismes d'application de la loi et les autorités fiscales. L'incapacité des autorités compétentes à obtenir des renseignements exacts et à jour sur les véritables propriétaires de sociétés (qu'ils proviennent d'institutions financières, de registres de sociétés ou de registres d'actionnaires d'une société) menace leurs efforts pour suivre l'argent dans les enquêtes financières.
Au Canada, la responsabilité du droit des sociétés est partagée entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Corporations Canada et ses homologues provinciaux et territoriaux tiennent à jour des registres de toutes les sociétés constituées en vertu des lois de leurs juridictions respectives. Certains de ces registres sont librement accessibles au public, tandis que d'autres requièrent des frais ou des abonnements pour accéder à toutes les données ou à une partie de celles-ci. Bien qu'ils conservent des renseignements généraux sur les sociétés (p. ex., le nom de la société, l'adresse enregistrée, et le nom et l'adresse des administrateurs), ils n'exigent pas expressément que les sociétés identifient leurs bénéficiaires effectifs. En règle générale, les registres des sociétés n'enquêtent pas sur les renseignements fournis par les sociétés et ne les vérifient pas.
De plus, les entités financières qui exercent leurs activités au Canada (y compris les banques, les coopératives de crédit, les sociétés d'assurance et les entreprises de transferts de fonds, appelées « entités déclarantes ») sont tenues, en vertu du Règlement sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, de désigner les bénéficiaires effectifs lorsqu'un client agit pour le compte d'une société. Afin de s'acquitter de ces obligations, les entités déclarantes signalent l'absence d'un tiers digne de foi pour corroborer les renseignements sur la propriété effective fournis par leurs clients et ont constamment demandé des outils supplémentaires pour les aider à satisfaire à leurs exigences en matière de diligence raisonnable.
Depuis 2016, le gouvernement du Canada (GC) collabore avec ses homologues provinciaux et territoriaux afin d'accroître la disponibilité des renseignements sur la propriété effective pour les organismes d'application de la loi et les autorités fiscales. L'Entente en vue de renforcer la transparence de la propriété effective, qui a été conclue en décembre 2017 par les ministres des Finances, engageait les administrations à exiger que les sociétés tiennent des registres de leurs bénéficiaires effectifs et traitent les utilisations abusives d'actions au porteurNote de bas de page 1. Aux termes de cette entente, les ministres ont également accepté de poursuivre les travaux actuels d'évaluation des mécanismes éventuels afin d'améliorer l'accès en temps opportun des autorités compétentes aux renseignements sur la propriété effective, notamment au moyen d'un ou plusieurs registres centraux.
En s'appuyant sur l'engagement de 2017, lors de la réunion spéciale des ministres responsables de la lutte contre le blanchiment de capitaux et de la propriété effective qui s'est tenue en juin 2019, les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux ont accepté de collaborer pour lancer des consultations afin d'accroître la transparence de la propriété effective, de lutter contre l'utilisation abusive des sociétés à des fins de blanchiment de capitaux, de fraude fiscale et d'autres crimes financiers. Pour mettre en œuvre cet engagement, le gouvernement du Canada a lancé, en février 2020, des consultations publiques sur la création d'un registre (ou de registres) de la propriété effective des sociétés, accessible au public. La période de consultation a pris fin le 30 maiNote de bas de page 2. Le présent rapport résume les résultats des consultations du gouvernement fédéral, auxquelles ont participé des représentants provinciaux et territoriaux.
3) Qui s'est exprimé
Au cours des consultations, des représentants d'Innovation, Sciences et Développement économique (ISDE) et du ministère des Finances (Fin) du Canada ont rencontré en personne ou par téléphone 29 organismes de partout au Canada — des secteurs public, privé et sans but lucratif —, et ont reçu 50 présentations écrites. Un large éventail d'intervenants ont fourni des commentaires, y compris des organismes d'application de la loi, des administrations fiscales, des associations industrielles, des commissaires à la protection de la vie privée, des particuliers canadiens et une coalition d'organisations de la société civile. Nous tenons à remercier tous les intervenants de nous avoir rencontrés pour nous faire part de leurs opinions et de leurs présentations réfléchies.
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4) Harmonisation avec les pratiques exemplaires internationales
Ces dernières années, la communauté internationale a accordé une attention accrue au recours aux sociétés pour dissimuler des activités illicites, notamment le blanchiment de capitaux, la fraude fiscale et d'autres crimes financiers. Compte tenu de la nature transfrontalière de nombreux flux financiers, les gouvernements du monde entier ont la responsabilité d'empêcher que des personnes morales ne soient utilisées à des fins criminelles. En vertu des normes mondiales de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement d'activités terroristes établies par le Groupe d'action financière (GAFI), les registres centralisés de bénéficiaires effectifs de sociétés sont l'un des outils que les pays peuvent utiliser pour s'assurer que les autorités compétentes ont un accès adéquat, précis et opportun aux renseignements sur la propriété effective afin d'appuyer les enquêtes.
Bien que les normes du GAFI n'obligent pas la tenue d'un registre central de la propriété effective — public ou autre —, de nombreux pays en ont créé ou envisagent d'en créer afin d'améliorer la transparence des sociétés. En 2016, le Royaume-Uni a adopté le premier registre de propriété effective des sociétés privées libre, ouvert et accessible au public au monde. Les pays de l'Union européenne, quant à eux, en sont à différentes étapes dans la mise en œuvre la cinquième directive du Parlement européen relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux Note de bas de page 3 adoptée en 2018. Cette directive exige que chaque membre de l'Union européenne mette en place un registre central des information sur la propriété effective qui soit accessible aux autorités compétentes ainsi qu'à toute personne, telles que les entités déclarantes, pouvant démontrer un « intérêt légitime ». La directive aussi exige que certaines informationsNote de bas de page 4 de base sur les bénéficiaires effectifs soient accessibles au public.
Un certain nombre d'intervenants se sont dits préoccupés par le fait que l'absence d'exigences en matière de déclaration de propriété effective dans le régime canadien de droit des sociétés rend les sociétés privées vulnérables aux abus. Un nombre croissant de juridictions canadiennes exigent que les sociétés tiennent des registres de leurs bénéficiaires effectifs, mais le processus d'exécution de ces vérifications peut être coûteux, peut ne pas toujours permettre un accès en temps opportun, risque de faire basculer les entités vers une enquête en cours et exclut l'analyse de données à grande échelle sur les tendances et les typologies.
Afin de s'harmoniser avec les mesures ambitieuses prises par d'autres pays et d'appuyer les efforts visant à lutter contre la corruption dans le monde entier, certains intervenants ont demandé au Canada de créer un registre public similaire à celui du Royaume-Uni. D'autres ont reconnu le bien-fondé de l'introduction d'une exigence de déclaration dans un registre, mais se sont dits préoccupés par les répercussions de l'accès du public à ces renseignements et de l'effet que cela aurait sur les résultats en matière d'application de la loi et de prévention.
Les intervenants ont souligné la nature évolutive des exigences en matière de transparence de la propriété effective qui sont mises en œuvre dans les pays et les administrations du monde entier. À mesure que les pays mettent en œuvre des mesures visant à renforcer la transparence de la propriété effective et à accroître l'harmonisation avec les normes du GAFI, on souhaite que les gouvernements canadiens adoptent les pratiques exemplaires internationales et se tiennent au courant des défis et des leçons apprises en adoptant un régime de propriété effective de plus en plus transparent. Cela inclut les mesures qui sont efficaces pour encourager la conformité et détecter des manquements, les mécanismes possibles pour vérifier l'exactitude des renseignements déclarés au registre, et dans quelle mesure les données sur la propriété effective devraient être rendues publiques et gardées à jour.
Comme il a été noté dans une récente étude du GAFINote de bas de page 5, l'utilisation de différents moyens de vérification pour assurer l'exactitude des données, l'accès par les autorités compétentes, ainsi que des sanctions proportionnées et dissuasives sont des éléments clés d'un registre efficace, lesquels peuvent compléter d'autres moyens visant à obtenir des renseignements sur la propriété effective.
Enfin, plusieurs intervenants ont recommandé que le gouvernement fédéral entreprenne d'autres consultations avec les autorités de pays qui disposent ou non de registres publics afin de mieux comprendre l'efficacité et l'incidence des registres de propriété effective et des leçons apprises. Plusieurs de ces intervenants ont reconnu la nature évolutive des pratiques exemplaires qui influent sur la transparence de la propriété effective et l'éventail d'options de mise en œuvre. Dans ce contexte, il est important que le Canada adopte une approche fondée sur des données probantes.
5) Mise en œuvre d'un régime central et transparent
Accès centralisé
Les intervenants ont convenu que le Canada devrait en faire davantage pour dissuader et détecter l'utilisation abusive de sociétés canadiennes, de sorte à s'harmoniser avec les nouvelles pratiques exemplaires internationales en matière de transparence de la propriété effective, tout en réduisant au minimum le risque que des disparités se manifestent au fur et à mesure que les provinces mettent en place des mesures pour recueillir des renseignements sur la propriété effective. À cette fin, presque toutes les parties ont convenu que la création d'un registre central (ou de registres) pour stocker des données sur la propriété effective est légitimement justifiée par l'intérêt public. En ce qui concerne les obligations fédérales dont doivent actuellement s'acquitter les sociétés pour obtenir et consigner l'identité de leurs bénéficiaires effectifs, les intervenants ont mentionné la nature intensive du point de vue du temps et des ressources du processus de traçage. Les intervenants ont convenu que l'accès immédiat aux données par les organismes d'application de la loi, les autorités fiscales et d'autres autorités compétentes pourrait raccourcir le temps requis, ce qui donnerait aux enquêteurs un point de départ plus clair pour retracer la propriété sans potentiellement prévenir l'entité. La centralisation pourrait également permettre une analyse des données à grande échelle afin de comprendre les tendances et les typologies concernant la façon dont les sociétés sont utilisées.
Harmonisation des exigences et interopérabilité
Plusieurs intervenants ont insisté sur le fait que les exigences imposées aux sociétés pour identifier et signaler leurs bénéficiaires effectifs dans les registres centraux devraient être harmonisées dans la mesure du possible entre les juridictions, et que les définitions et l'application des lois habilitantes devraient être cohérentes. Certaines parties ont signalé des divergences dans les définitions de la propriété effective énoncées dans les diverses lois applicables et le seuil que doivent atteindre les bénéficiaires au moment de déclarer leurs avoirs, comme la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes (LRPCFAT), la Loi canadienne sur les sociétés par actions et les lois provinciales équivalentes, ainsi que la Loi de l'impôt sur le revenu. Certaines parties ont recommandé de reproduire l'approche adoptée dans les lois canadiennes sur les valeurs mobilières, si les provinces acceptent d'adopter des lois similaires, mais d'établir des exceptions par l'entremise de règlements, au besoin. Il a été suggéré que le défaut d'assurer des exigences uniformes à l'avenir pourrait aggraver les problèmes d'interopérabilité au sein du régime de propriété effective du Canada. Certains intervenants ont demandé que le seuil de propriété effective de 25 % (utilisé dans les lois canadiennes et d'autres administrations membres du GAFI) soit abaissé à 10 %.
Des opinions similaires ont été exprimées concernant la normalisation intergouvernementale des exigences en matière de données, des formats de fichiers, des interfaces techniques et de l'interopérabilité entre les registres fédéraux et provinciaux. Pour une utilisation optimale, les intervenants ont fait remarquer qu'un tel registre devrait pouvoir faire l'objet d'une recherche dans divers champs pertinents, y compris le directeur, le bénéficiaire effectif et le numéro de société.
Couverture complète des autres personnes morales et arrangements
Les intervenants ont fait remarquer que les exigences imposées aux sociétés en matière de déclaration de leurs renseignements sur la propriété effective dans les registres centraux devraient englober les fiducies et les partenariats, qui relèvent de la compétence provinciale. Reconnaissant que les criminels peuvent migrer vers les véhicules les moins transparents et qu'ils le feront, une telle mesure assurerait un traitement uniforme et éviterait de créer une plus grande incohérence sur le marché.
Leadership du gouvernement fédéral
Les intervenants ont demandé au gouvernement fédéral de jouer un rôle de premier plan en assurant un modèle uniforme et normalisé interopérable avec les registres fédéraux et provinciaux existants afin d'éviter de multiples dépôts et de créer une interface et une expérience harmonieuses. Les préoccupations concernant le manque potentiel d'harmonisation suffisante et les répercussions de ce manque sur la facilité de faire des affaires et d'investir ont incité de nombreux intervenants à plaider en faveur d'un registre de propriété effective coordonné par le gouvernement fédéral, qui compilerait des données dans des registres provinciaux et territoriaux, ou fournirait un portail central pour accéder simultanément aux données provinciales et territoriales.
6) Supprimer l'anonymat, tout en protégeant la vie privée
L'accès du public à un registre de propriété effective était un sujet qui intéressait beaucoup la plupart des intervenants. Bien que certains intervenants aient appuyé la création d'un registre public, d'autres ont affirmé que l'accès du public n'était pas essentiel à l'atteinte des objectifs stratégiques de lutte contre l'utilisation abusive de sociétés et ont mis en garde contre les risques liés à la vie privée et à la sécurité qui s'y rattachent. Bien que les intervenants aient généralement convenu que les bénéficiaires effectifs ne devraient pas être en mesure de rester inconnus des organismes d'application de la loi et des autorités fiscales, ils étaient comparativement moins nombreux à estimer que les noms complets ou les renseignements personnels des bénéficiaires effectifs devraient être rendus publics. En fait, presque tous ont reconnu que la divulgation de renseignements d'identification engendre des risques valides liés à la vie privée et à la sécurité, et qu'une fois que les renseignements entrent dans la sphère publique, il serait difficile de les supprimer ou de contrôler leur utilisation à des fins imprévues.
Les intervenants ont reconnu que certaines administrations divulguent déjà les noms et les adresses des dirigeants et des administrateurs, et que ce niveau de divulgation devrait s'étendre aux bénéficiaires effectifs. À leur avis, tous les renseignements relatifs à une personne ne devraient pas être considérés comme des renseignements personnels et le contexte dans lequel les renseignements sont fournis est important pour déterminer si leur divulgation contrevient aux attentes raisonnables en matière de protection de la vie privée. Ces intervenants ont fait valoir le fait que les avantages de la divulgation de renseignements partiels pourraient l'emporter sur les risques, à condition que les mesures de protection de la vie privée soient expressément énoncées dans les lois habilitantes qui sous-tendent le régime de propriété effective.
Accès public — Sécurité et protection des renseignements personnels
Certains groupes d'intervenants ont soulevé des préoccupations quant à la sécurité, lesquelles pourraient toucher leurs membres ou leur famille si les données sur la propriété effective étaient accessibles au public, y compris les extorsions et les enlèvements. Selon les catégories de renseignements personnels affichés publiquement, les bénéficiaires effectifs pourraient être exposés à un risque élevé de fraude et de vol d'identité, et les petites entreprises seraient particulièrement vulnérables. Les intervenants du milieu des affaires ont mis en garde contre l'octroi d'un accès à tout le public, car cela pourrait permettre que le moissonnage de données sur la propriété par des tiers ou leur utilisation à d'autres fins commerciales imprévues. L'accès du public pourrait aussi mener à une mauvaise interprétation des données par les observateurs afin de faire des allégations non fondées au sujet des finances ou des partenaires d'affaires d'une personne, nuisant ainsi à sa capacité de faire des affaires ou d'accéder à des services financiers à l'avenir. Bien que de nombreuses parties aient reconnu le rôle d'un régime d'exemption dans l'atténuation des préoccupations quant à la sécurité, dans le cadre duquel les personnes pourraient demander que certains détails ne soient pas divulgués au public, d'autres n'étaient pas convaincues de l'efficacité ou de la nature immuable d'un tel régime.
De même, des préoccupations ont été soulevées en ce qui concerne la protection de données personnelles sur la propriété effective pour des raisons commerciales légitimes, comme la planification de la relève, le positionnement concurrentiel et le fait de ne pas prévenir des concurrents des fusions et des acquisitions. Le maintien, dans un registre public, de la protection des données contre leur utilisation non autorisée était une préoccupation importante, car un registre public pourrait présenter un plus grand risque d'atteinte à la protection des données. Ces intervenants étaient d'avis que l'existence d'un registre en soi contribuerait à assurer la confiance des investisseurs étrangers dans les sociétés canadiennes, bien que l'accès du public ne soit pas nécessaire pour que ces avantages puissent être obtenus.
Approche progressive
La majorité des intervenants ont convenu que l'accès au registre central (ou aux registres) devrait être échelonné, et que les organismes d'application de la loi, les autorités fiscales et d'autres autorités compétentes devraient avoir accès à l'ensemble des renseignements sur la propriété effective. D'autres catégories d'utilisateurs, comme les « entités déclarantes » du secteur privé, pourraient avoir accès à un ensemble de données plus limité, accessible selon le besoin de savoir ou au moyen d'une méthode d'accès de preuve à connaissance zéro. À cette fin, plusieurs intervenants ont recommandé que le gouvernement fédéral fasse preuve de prudence dans la mise en œuvre d'un registre public à court terme, recommandant plutôt une approche échelonnée ou progressive. Ainsi, l'accès serait initialement limité aux organismes d'application de la loi, aux autorités fiscales et aux autres autorités compétentes, et progressivement étendu à d'autres entités, puis éventuellement au public, seulement après une planification, une consultation, une évaluation et une mise en œuvre minutieuses à chaque étape.
Les partisans d'une approche échelonnée estimaient qu'elle offrirait aux décideurs gouvernementaux une plus grande possibilité d'envisager un cadre et une structure de gouvernance pour un régime d'exemption comprenant les types d'exemption qui seraient accordées, la durée de ces exemptions et le processus de gestion des risques liés à la sécurité personnelle et des données. Cela laisserait également le temps d'élaborer et de perfectionner les éléments technologiques essentiels pour s'assurer que toute solution offrira un registre fonctionnel, vérifiable et facile à utiliser. D'autres intervenants ont proposé la tenue de consultations plus ciblées concernant les éléments relatifs aux données qui seront consignées dans le registre et les personnes admissibles à y avoir accès.
Régime d'exemption
Les intervenants ont en général convenu que, si un registre public était établi, les bénéficiaires effectifs qui croient qu'eux-mêmes ou leur famille sont à risque à titre personnel devraient avoir le droit de demander une exemption de la divulgation de leurs renseignements personnels dans le registre public. Les intervenants ont exprimé diverses opinions quant à la sévérité et à la rigueur d'un régime d'exemption, et quant à la question de savoir si les exceptions à la divulgation devraient être permanentes, conditionnelles ou pour une période limitée. Certaines parties ont émis des réserves quant à la possibilité d'exploiter le régime d'exemption et à la nécessité de contrôles stricts pour confirmer les menaces invoquées par les parties requérantes. Les intervenants ont généralement reconnu qu'il faudrait accorder du temps et une attention particulière pour établir un régime d'exemption, et qu'un tel régime ne protégerait pas les renseignements sur la propriété effective contre un examen par les organismes d'application de la loi, les autorités fiscales et les autres autorités compétentes.
7) Garantir la crédibilité des données consignées dans les registres
Les intervenants ont convenu que la consignation de renseignements exacts et vérifiés était essentielle à un registre crédible et fiable, ce qui signifiait que le ou les gouvernements responsables des registres devraient prendre l'initiative d'assurer l'intégrité des données. Pour ce qui est d'assurer l'exactitude des données contenues dans le registre, les intervenants ont exprimé diverses opinions sur les méthodes de vérification possibles, chacune présentant des coûts et de degrés de complexité différents.
À titre de mécanisme d'examen initial, de nombreuses parties ont proposé que les gouvernements puissent faire preuve d'une diligence raisonnable minimale à l'égard des données reçues, en utilisant des solutions technologiques pour repérer les données problématiques ou suspectes que le registre peut suivre pour obtenir des précisions. À titre d'exemples d'indicateurs qui pourraient être utilisés pour signaler les données considérées comme présentant un risque d'utilisation abusive, les sociétés dont les bénéficiaires effectifs sont des étrangers ou des non-résidents du Canada pourraient être considérées comme présentant un risque plus élevé et faire l'objet d'un examen plus approfondi.
En ce qui concerne les personnes qui devraient vérifier les données sur la propriété effective, certains intervenants ont estimé que l'identité des bénéficiaires effectifs pourrait être validée par une attestation professionnelle (p. ex., un notaire, un comptable ou un avocat). D'autres ont mis en garde contre les coûts supplémentaires et la complexité d'une exigence d'attestation pour les sociétés respectueuses de la loi qui cherchent à se constituer en société rapidement et à faible coût, ainsi que contre les responsabilités qu'elle imposerait aux attestateurs.
Plusieurs intervenants ont vu la possibilité de faire des renvois aux données détenues dans le ou les registres par rapport à celles détenues par d'autres organismes gouvernementaux (p. ex., les autorités fiscales), ainsi que de permettre à des tiers de signaler les lacunes dans les renseignements d'une certaine société. À cet égard, il a été proposé que les entités déclarantes pourraient être tenues de signaler toute divergence entre les registres de leurs clients et les renseignements d'un client consignés dans le registre aux fins de suivi dans le registre. Beaucoup se sont opposés à ce point de vue, laissant entendre que la détection et l'enquête des incohérences devraient être laissées au registraire.
Certains intervenants étaient d'avis que les formes existantes d'identification délivrée par le gouvernement, comme les permis de conduire et les passeports, étaient suffisantes, tandis que d'autres estimaient que des attestations signées des bénéficiaires effectifs devraient suffire, à condition qu'il y ait des sanctions pour ceux qui fournissent de faux renseignements. Certains intervenants ont indiqué que les méthodes de vérification énoncées dans la LRPCFAT servent d'orientation pour les méthodes acceptablesNote de bas de page 6. De plus, plusieurs ont estimé que des identificateurs uniques, liés au nom, au mois et à l'année de naissance, à la citoyenneté, au pays de résidence principale et à l'adresse de correspondance d'une personne, pourraient être utilisés pour identifier un bénéficiaire effectif ayant des intérêts dans plusieurs sociétés. Les intervenants ont exprimé des opinions partagées concernant l'utilisation potentielle de la biométrie étant donné les susceptibilités accrues relatives à la protection des renseignements personnels entourant leur utilisation.
Certains intervenants ont estimé que l'octroi d'un accès au registre au public contribuerait à la vérification et renforcerait la qualité des données du registre. Ces parties étaient d'avis que l'examen par le public permettrait d'identifier les lacunes en matière d'information, d'identifier les renseignements faux ou incomplets, et de détecter les crimes et la corruption.
8) Réduire au minimum le coût et le fardeau lié à la conformité pour les sociétés
Le Canada jouit d'une réputation mondiale de pays où il est facile de faire des affaires. Il s'agit notamment de faciliter le démarrage d'une société par les Canadiens en veillant à ce que les sociétés puissent être rapidement constituées et ce, à faible coût. De nombreux intervenants se sont dits préoccupés par le fait que les nouvelles obligations en matière de déclaration pourraient accroître considérablement les coûts d'exploitation de leur société et le fardeau lié à la conformité aux nouvelles obligations législatives et réglementaires en matière de déclaration.
Obligations en matière de mises à jour et de déclarations
Afin de réduire le coût et le fardeau lié à la conformité, plusieurs intervenants ont recommandé d'ajouter des obligations de déclaration de la propriété effective aux exigences actuellement imposées aux sociétés visant à fournir chaque année des renseignements aux registres des sociétés. D'autres ont proposé, comme moyen simple et fiable pour recueillir constamment des données, d'utiliser les données recueillies au moyen des déclarations d'impôt pour remplir automatiquement le registre. De plus, on convenait généralement que des mises à jour axées sur les événements devraient être requises après des changements importants apportés aux personnes ayant un contrôle important sur une société, et ce, en complément des rapports annuels de référence. De nombreuses sociétés sont actives pour un durée d'un an, après lesquelles elles sont diluées. Les mises à jour axées sur les événements pourraient réduire la capacité des acteurs illicites de contourner l'obligation de déclaration annuelle. Les intervenants ont proposé un éventail de délais pour effectuer les mises à jour nécessaires (p. ex., de 14 à 30 jours), avec la possibilité d'une harmonisation avec les obligations actuelles de la Loi canadienne sur les sociétés par actions et des lois provinciales équivalentesNote de bas de page 7.
Tirer parti de l'orientation et faciliter la conformité
De nombreux intervenants ont fait valoir que toute nouvelle exigence en matière de déclaration dans les registres devrait s'accompagner d'une campagne de sensibilisation pour s'assurer que les sociétés comprennent clairement leurs obligations en matière de déclaration, interprètent leurs obligations de façon uniforme et comprennent pourquoi la conformité est importante. Tout système de déclaration devrait être en ligne et facile à utiliser, ce qui réduirait les processus sur papier afin de réduire les coûts administratifs. Des formulaires à remplir, des menus déroulants et des fonctionnalités similaires peuvent être utilisés pour réduire le risque d'erreurs dans les données. Des mises à jour trimestrielles par courriel pourraient être utilisées pour inciter les entités déclarantes à signaler tout changement aux bénéficiaires effectifs d'une société, encourageant ainsi la conformité.
Coûts d'accès
En règle générale, les intervenants qui préconisaient un registre public appuyaient également un libre accès, faisant valoir qu'un accès payant nuirait aux avantages d'une transparence accrue des sociétés. Cependant, d'autres considéraient les frais d'utilisation comme un moyen de dissuader les recherches frivoles, et l'« exploration de données » par ceux qui pourraient chercher à tirer profit des données personnelles des bénéficiaires effectifs ou à les utiliser à mauvais escient. Plusieurs parties, y compris celles qui ont des obligations en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux, ont appuyé des options comme un service d'abonnement ou un modèle de frais d'utilisation, selon la fréquence à laquelle on aurait besoin de consulter un registre. D'autres ont également proposé, à titre subsidiaire, que les frais de fonctionnement du registre soient inclus dans les frais de constitution en société.
9) Mesures d'application
En règle générale, les intervenants ont convenu que les sanctions imposées aux sociétés qui négligent de déclarer des renseignements exacts et à jour au registre devraient être proportionnées et souples, en tenant compte du degré et de la nature du manquement. De nombreux intervenants ont convenu que les sanctions devraient viser à s'assurer que les sociétés déclarent des données exactes et à jour, tout en ne pénalisant pas excessivement pour les lacunes les mieux comblées par l'éducation et l'orientation. La majorité des intervenants ont appuyé l'utilisation d'un éventail de mesures progressives, y compris des rappels automatisés, l'application à plus grande échelle des sanctions administratives pécuniaires (SAP),la radiation de l'enregistrement et la responsabilité criminelle pour les infractions plus graves.
Sensibilisation, avertissements et sanctions
Les intervenants ont convenu que les sanctions associées au régime de propriété effective devraient être souples et prévoir un éventail de sanctions administratives et pénales selon la nature et la gravité du manquement. Les infractions mineures, comme les déclarations tardives, pourraient être réglées par l'éducation et des rappels soulignant l'importance de la conformité, compte tenu des répercussions des crimes financiers sur les collectivités et les sociétés. Des SAP pourraient être réservées pour les infractions plus graves (p. ex., fournir sciemment de faux renseignements ou des manquements répétés), ce qui pourrait entraîner un accroissement de la gravité pour les sociétés qui ne remédient pas rapidement aux lacunes en suspens.
Responsabilité des administrateurs
Certains intervenants ont proposé que les administrateurs et les dirigeants des sociétés soient tenus responsables du manquement d'une société à des obligations de déclaration de propriété effective, de façon similaire à un manquement à une obligation fiduciaire. À l'inverse, bon nombre des mêmes intervenants ont reconnu que l'application de ces exigences aux administrateurs non résidents pourrait représenter un défi.
Radiation de l'enregistrement
La radiation de l'enregistrement d'une société non conforme a été proposée à titre d'outil plus puissant à mettre à la disposition d'un registre de sociétés. Comme cette mesure pourrait avoir de graves conséquences pratiques pour les sociétés, la menace de radiation pourrait être efficace pour encourager la conformité dans certaines circonstances.
Responsabilité criminelle
Dans le cadre d'un régime proportionné, des sanctions pénales allant notamment jusqu'à l'emprisonnement ont également été invoquées à titre de réponse appropriée en cas de manquement grave et délibéré. Selon certains, de telles dispositions étaient nécessaires pour dissuader davantage l'utilisation abusive des sociétés, tout en donnant éventuellement aux organismes d'application de la loi un pouvoir de pression sur les sociétés faisant l'objet d'une enquête.
10) Tirer parti des nouvelles technologies
Une majorité d'intervenants ont recommandé que le Canada tire parti de l'émergence de technologies de pointe et les intègre à la conception et à la mise en œuvre du ou des registres de propriété effective du Canada. Bon nombre d'entre eux croient que l'utilisation de technologies de pointe réduira le fardeau des sociétés, fournira une interface transparente pour les enquêtes, et améliorera la vérification et la sécurité. Diverses propositions ont été présentées en ce sens, allant de l'utilisation de menus déroulants et d'interfaces de programmation d'applications (API) pour faciliter l'utilisation d'enregistrements et l'accès à ceux-ci, à l'utilisation de chaînes de blocs et de services fondés sur un chiffrement pour améliorer la sécurité, en passant par l'utilisation d'identifiants numériques, de l'analyse avancée et de l'intelligence artificielle pour appuyer la vérification et l'intégrité des données.
Identificateur unique
De nombreux intervenants ont fait remarquer que l'utilisation d'un identificateur numérique unique pourrait aider à identifier les bénéficiaires effectifs et à donner un aperçu du nombre de sociétés sur lesquelles un bénéficiaire effectif individuel détient un droit de propriété. Ces intervenants ont fait valoir qu'un identificateur numérique délivré par le gouvernement serait la méthode la plus efficace et la plus sûre de confirmer l'identité, ce qui pourrait permettre le recoupement des bénéficiaires effectifs de plusieurs sociétés. Les intervenants ont invoqué des solutions d'identificateur numérique actuellement étudiées ou mises en œuvre dans divers organismes du gouvernement fédéral et dans certaines provinces. Certains intervenants ont proposé que le gouvernement fédéral adopte les recommandations formulées par le Conseil d'identification et d'authentification numériques du Canada afin d'éliminer tout problème de couverture qui pourrait survenir au moment de choisir une solution particulière.
Menus déroulants, intelligence artificielle et analyse
Plusieurs intervenants ont fait valoir que les technologies actuellement déployées dans divers pays étaient des exemples d'applications facilitant l'utilisation d'un registre par les personnes qui interagissent avec un registre. D'autres intervenants ont souligné les pratiques exemplaires consignées par le GAFI et le rôle que la technologie peut jouer pour faciliter la vérification des identités, la validation et le suivi des bénéficiaires effectifs.
En résumé, il est généralement reconnu que l'utilisation optimale de technologies sera importante pour le bon fonctionnement, la sécurité globale et le coût de conformité en ce qui a trait à la transmission de renseignements dans un ou plusieurs registres. Il sera essentiel de tirer parti des technologies existantes et émergentes pour créer un registre de pointe avec des renseignements crédibles et fiables sur la propriété effective, ainsi que pour réduire au minimum le fardeau imposé à toutes les parties en matière de conformité.
11) Conclusion
Au cours des consultations, le gouvernement du Canada a reçu un message clair de la part des intervenants, à savoir qu'il faut prendre davantage de mesures pour réduire le risque que des sociétés soient utilisées à mauvais escient pour réaliser des activités illicites. À cette fin, les intervenants de l'ensemble du spectre ont appuyé l'idée d'un registre central (ou des registres) de renseignements sur la propriété effective comme outil efficace pour s'assurer que les organismes d'application de la loi, les autorités fiscales et d'autres autorités obtiennent les renseignements dont ils ont besoin pour identifier les personnes physiques qui possèdent et contrôlent des sociétés canadiennes. Même si les opinions étaient plus partagées concernant les mérites et le bien-fondé de l'accès du public, les intervenants ont largement insisté sur le fait que les mesures visant à encourager la conformité, à assurer la qualité des données et à accroître l'harmonisation de la réglementation sont essentielles à un régime efficace.
Après ces consultations, le renforcement de la transparence de la propriété effective des sociétés demeure une priorité du gouvernement du Canada. Les travaux devraient se poursuivre sur la promotion d'une approche coordonnée pour renforcer la propriété effective, tout en respectant les champs de compétence en ce qui a trait aux sociétés. En s'appuyant sur ces commentaires, le gouvernement, en collaboration avec ses partenaires provinciaux et territoriaux, continuera d'explorer les options pour un registre central (ou des registres) de propriété effective.