Consultation sur un cadre simplifié pour effectuer la mise aux enchères des licences de spectre restantes

12. Le cadre simplifié proposé concernerait seulement la mise aux enchères de licences de spectre restantes suivantes, c’est-à-dire :

• les licences de spectre qui ne sont pas attribuées à l’issue d’une mise aux enchères;
• les licences de spectre qui ne sont pas renouvelées, qui ont été attribuées mais annulées par ISDE ou qui sont retournées auprès d’ISDE par le titulaire avant la fin de leur durée.

13. Généralement, le plan d’attribution et les licences disponibles sont consultés et déterminés dans le ou les cadres de délivrance des licences qui ont offert les licences pour la première fois. Ceci inclus les blocs disponibles, leur taille et la taille des niveaux. Pour assurer la cohérence des licences octroyées lors du processus initial de délivrance des licences, habituellement, la taille des blocs ne change pas de celle établie dans le cadre de délivrance des licences initial. Toutefois, à la lumière de la demande observée, ISDE peut juger nécessaire de modifier d’autres caractéristiques comme la taille des niveaux ou le prix de l’offre de départ.

5.2.1 Taille des niveaux

14. La gamme de tailles de niveaux qui pourraient être utilisés dans une mise aux enchères de spectre sont décrits dans le document Zones de service visant l’autorisation concurrentielle, qui présente une carte et un tableau interactifs. La taille du niveau pour un ensemble particulier de licences est généralement déterminée dans le cadre de consultations concernant la bande visée. Certains fournisseurs trouveront plus intéressants des niveaux de taille plus petite, car ils correspondront mieux à leur analyse de rentabilité et seront offerts à des prix relativement inférieurs.

15. En fonction de la demande observée au cours du processus initial (très faible ou nulle), ISDE peut juger approprié de modifier la taille des niveaux pour les licences restantes. Par exemple, après avoir observé une faible demande pour les licences de niveau 2 dans la zone de service 2-14 au Yukon, dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut lors de la mise aux enchères de la bande de 700 MHz en 2014, ISDE a proposé ces licences au niveau 4 (4-170 au Yukon, 4-171 au Nunavut et 4-172 dans les Territoires du Nord-Ouest) lors de deux mises aux enchères ultérieures de licences restantes.

16. Pour une mise aux enchères de licences restantes, ISDE peut envisager de réduire la taille des niveaux pour ainsi réduire la zone de couverture et, par le fait même, le prix relatif de l’offre de départ de la licence. Comme la taille des niveaux ne serait modifiée que pour les licences pour lesquelles la demande est faible, voire nulle, ISDE propose de ne pas procéder à une consultation sur cette question pour les licences restantes. La modification des offres de départ qui peut découler d’un changement de la taille des niveaux est examinée à la section 5.2.2.

5.2.2 Le prix des offres de départ

17. Le prix de l’offre de départ représente le prix d’une licence au début de l’enchère et le prix minimal qui sera accepté pour chacune. Ces prix sont assez élevés pour garantir aux Canadiens un rendement équitable du spectre, mais ne doivent pas décourager la participation aux enchères des exploitants qui voudraient utiliser ce spectre.

18. Le prix des offres de départ des licences restantes sont généralement fixées au prix établi du processus initial de délivrance de chaque licence. Toutefois, quand ISDE observe une demande très faible, voire nulle, pour une licence, il peut juger approprié de modifier le prix des offres de départ.

19. Pour une mise aux enchères de licences restantes, ISDE pourrait seulement maintenir ou réduire le prix de l’offre de départ en fonction de la demande observée et non l’augmenter. Il peut s’agir d’une réduction proportionnelle découlant de la modification des caractéristiques de la licence, par exemple si la taille du niveau est réduite ou si les conditions ont changé, ou d’une simple réduction du prix minimal pour stimuler la demande. Puisqu’une consultation a déjà été menée sur le prix des offres de départ pour la mise aux enchères initiale et que ce prix représente le maximum possible pour la mise aux enchères de licences restantes, ISDE propose de ne pas lancer de consultation sur le prix des offres de départ avant la mise aux enchères de licences restantes.

20. Comme l’indique la section 4 de la Politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada, la promotion d’un marché concurrentiel après les enchères est un élément important pour optimiser les avantages sociaux et économiques découlant de l’utilisation du spectre de radiofréquences.

21. La PCVEC énonce deux principes sur lesquels s’appuyer pour choisir quand et comment imposer des mesures favorables à la concurrence, soit en déterminant qui peut participer au marché du sans-fil, soit en imposant des limites de regroupement des fréquences. Lors de précédentes enchères, ISDE a notamment eu recours à des marchés réservés pour garantir qu’une quantité minimale de spectre soit réservée à des types d’entités particulières (lors des enchères pour la bande du SSFE-3 en 2015 et la bande de 600 MHz en 2019, par exemple) et à des limites de regroupement des fréquences pour restreindre la quantité de spectre que chaque titulaire peut obtenir (lors des enchères pour la bande de 700 MHz en 2014 et la bande de 2 500 MHz en 2015, par exemple).

22. ISDE est d’avis que les mesures favorables à la concurrence utilisées dans les processus initiaux de délivrance des licences demeurent en général pertinentes pour ce qui est de résoudre les problèmes de puissance commerciale et de promouvoir un marché concurrentiel après les enchères pendant le processus d’attribution ultérieur. Ainsi, les licences restantes seront habituellement soumises aux mesures établies dans le cadre initial de délivrance de ces licences. Toutefois, selon la demande observée pendant la mise aux enchères initiale ou le temps qui s’écoule entre celle-ci et la mise aux enchères des licences restantes, ISDE pourra juger nécessaire de modifier les mesures favorables à la concurrence de certaines licences restantes.

23. ISDE propose de procéder à des consultations sur les mesures favorables à la concurrence des licences restantes seulement s’il envisage des mesures qui diffèrent sensiblement de celles du processus initial. ISDE lancerait alors une courte consultation pour que les parties intéressées aient la possibilité de fournir leurs observations sur les mesures proposées.

24. Habituellement, ISDE lance une consultation concernant les conditions de licence dans le cadre de chaque processus de délivrance de licences. Il peut s’agir de conditions portant, entre autres, sur la durée de la licence, sa transférabilité, sa divisibilité et la délivrance de licences subordonnées; sur les conditions de déploiement, l’admissibilité, le traitement des utilisateurs actuels du spectre, les considérations techniques, l’interception légale, et sur la recherche et le développement.

25. Lors des précédentes mises aux enchères de licences restantes, ISDE a le plus souvent conservé les mêmes conditions que celles établies dans le cadre initial. Pour réduire le nombre d’éléments nécessitant une consultation, ISDE propose de ne pas consulter les parties prenantes lorsque les conditions des licences restantes sont identiques à celles du cadre initial.

26. Une condition peut parfois être modifiée à la suite d’une consultation plus vaste concernant une condition qui s’applique à plusieurs bandes, comme les dispositions relatives à l’emplacement ou au partage des pylônes d’antenne ou à l’itinérance. En vertu du présent cadre simplifié, ISDE propose aussi de ne pas mener de consultation quand une condition est modifiée à la suite d’une consultation préalable.

27. Il convient de noter que les licences sont toujours assujetties aux dispositions pertinentes de la Loi sur la radiocommunication et du Règlement sur la radiocommunication. Ainsi, le ministre conserve le pouvoir de modifier les conditions des licences de spectre conformément à l’alinéa 5(1)b) de la Loi sur la radiocommunication. En fonction de la demande observée au cours du processus initial de délivrance des licences, ISDE peut juger nécessaire de modifier certaines des conditions de licence, entre autres, la durée de la licence et les exigences de déploiement.

5.4.1 Durée des licences

28. Les licences de longues durées ont toujours été privilégiées en vue d’attirer les investissements financiers nécessaires au déploiement des services sans fil de prochaine génération. Certains titulaires pourraient cependant préférer recevoir des licences restantes dont la durée correspond à celle des licences acquises au cours du processus initial de délivrance des licences.

29. Pour simplifier le processus de planification et prévenir les complications futures, ISDE propose, le cas échéant, de modifier la durée des licences restantes de manière à ce que la date d’expiration corresponde à celle des premières licences délivrées par mise aux enchères pour cette bande. De cette façon, les licences d’une même bande expireraient à peu près à la même date, que la licence ait été obtenue lors de la mise aux enchères initiale pour cette bande ou au moment d’une mise aux enchères de licences restantes ultérieure. Par exemple, si la première licence délivrée pour une bande donnée expire le 31 décembre 2030, toutes les licences restantes de cette bande, quelle que soit leur date de délivrance, expireront également à cette date.

5.4.2 Exigences relatives au déploiement

30. ISDE reconnaît que la modification des exigences de déploiement peut être envisagée à la lumière de la demande observée des licences (très faible ou nulle) ou de la modification des caractéristiques ou des conditions de licence (comme la taille du niveau ou la durée de la licence). Par conséquent, ISDE propose de ne pas procéder à des consultations sur la mise en place d’exigences modifiées relatives au déploiement pour ce qui est des licences restantes afin de répondre à la demande observée ou d’apporter un complément à un changement des caractéristiques ou des conditions de licence.

Tel qu’il est indiqué dans la PCVEC, la mise aux enchères est un moyen axé sur le marché qui s’avère efficient dans l’assignation de licences de spectre aux entités les valorisant le plus, et ce, dans un processus juste et transparent. L’objectif d’ISDE est de sélectionner un concept de mise aux enchères optimal entourant le spectre offert et les circonstances du moment. Pour effectuer une mise aux enchères de licences restantes, ISDE propose le concept suivant.

5.5.1 Enchères à soumissions cachetées

31. Pour simplifier le processus, le type d’enchères doit être équitable, facile à comprendre, ne pas constituer un fardeau trop lourd pour les soumissionnaires et permettre une attribution efficace des fréquences. Pour choisir le type et les règles d’enchères, ISDE tient compte des caractéristiques des licences offertes comme la taille des blocs, la taille des niveaux et les complémentarités potentielles entre les blocs.

32. Pendant le déroulement de mises aux enchères de licences restantes antérieures, ISDE a utilisé des enchères à soumissions cachetées. Dans ce type d’enchères, les soumissionnaires présentent simultanément des soumissions cachetées sur la ou les licences qui les intéressent. Ainsi, aucun soumissionnaire ne peut connaître les offres des autres. Afin de réduire au minimum la possibilité d’obtenir plusieurs offres égales, on invite les soumissionnaires à présenter une offre qui n’est pas un chiffre rond. En cas d’égalité, ISDE invitera les soumissionnaires ayant présenté la même offre à présenter une seconde soumission cachetée. Si l’égalité perdure, les soumissionnaires seront invités à continuer à soumettre des soumissions cachetées jusqu’à ce que l’égalité soit rompue.

33. Bien que les autres types d’enchères offrent aux parties prenantes l’avantage de pouvoir évaluer les prix tout au long des rondes d’enchère, ces formules sont plus complexes et prennent plus de temps. Puisque le nombre de licences restantes mises aux enchères serait limité, ISDE estime qu’une enchère à soumissions cachetées est bien adapté pour rendre les licences disponibles dans les meilleurs délais. ISDE propose donc que le cadre simplifié utilise les enchères à soumissions cachetées pour effectuer les futures mises aux enchères de licences restantes.

5.5.2 Enchères à offres combinatoires (offres groupées)

34. Dans une enchère à soumissions cachetées à ronde unique où les soumissionnaires font des offres pour des licences particulières, c’est le plus offrant qui l’emporte. Quand beaucoup de licences sont proposées pour de nombreuses zones de service, il se peut qu’un soumissionnaire obtienne quelques licences, mais n’obtienne pas toutes celles dont il a besoin pour son plan d’affaires (ce qu’on appelle « risque d’exposition »). Les offres combinatoires (offres groupées) peuvent atténuer le risque d’exposition en permettant aux soumissionnaires de présenter des offres qui expriment la valeur qu’ils accordent aux complémentarités ou aux interdépendances potentielles entre les licences dans différentes zones géographiques ou sur différentes fréquences.

35. Grâce aux offres combinatoires, les soumissionnaires ont la possibilité de présenter des offres pour un ensemble de licences, et chaque offre est soit remportée en totalité, soit perdue en totalité. Ainsi, un soumissionnaire ne pourrait pas remporter seulement une portion des licences d’un ensemble pour lequel il a fait une offre.

36. ISDE propose de conserver la possibilité d’utiliser une enchère à offres combinatoires pour les licences restantes lorsqu’il le juge approprié, et de ne pas consulter les parties intéressées avant de le faire.

5.5.3 Règle du deuxième prix

37. Lors de récentes mises aux enchères (pour les bandes de 700 MHz, de 2500 MHz et de 600 MHz et des deux récentes enchères de licences restantes, par exemple), ISDE a utilisé la règle du deuxième prix pour déterminer les prix que les soumissionnaires gagnants seraient tenus de payer. Cette règle exige que le soumissionnaire gagnant paie un montant suffisamment élevé afin de garantir qu’aucun autre soumissionnaire ou groupe de soumissionnaires ne sera prêt à payer davantage les licences obtenues.

38. Enchères sans offres combinatoires : Lorsque l’enchère porte uniquement sur des licences individuelles, chaque licence sera attribuée au plus offrant, et le prix Vickrey pour chaque soumissionnaire retenu sera la deuxième offre la plus élevée pour chaque licence ou le prix de l’offre de départ en l’absence d’autres offres.

39. Enchères avec offres combinatoires : Pendant une enchère avec offres combinatoires, les licences sont attribuées aux soumissionnaires qui ont présenté la combinaison d’offres qui donne la valeur la plus élevée. Une seule offre par soumissionnaire sera acceptée. Dans ce cas, les prix pourraient dépendre d’autres offres combinatoires, d’offres pour des licences individuelles ou du prix de l’offre de départ. De plus amples informations sur le mode de calcul des prix pendant les enchères avec offres combinatoires sont fournies à l’annexe A.

40. La règle du premier prix, selon laquelle les soumissionnaires paient le montant total de leur offre pour les licences qu’ils remportent, peut aussi être appliquée. Toutefois, elle incite les soumissionnaires à faire des offres inférieures à la valeur véritable, ce qui peut aboutir à des résultats non souhaitables. En garantissant que les soumissionnaires paient le montant minimum requis pour obtenir la ou les licences qu’ils veulent, la règle du deuxième prix devrait les motiver à faire des offres authentiques. Par conséquent, ISDE propose que la règle du deuxième prix soit utilisée pour calculer les prix pendant les futures mises aux enchères de licences restantes.

41. Les licences non attribuées à l’issue d’une mise aux enchères de licences restantes seront conservées par ISDE, qui pourrait, à une date ultérieure, les mettre à la disposition des intéressés au moyen d’un autre processus. La date à laquelle le processus aura lieu et la forme qu’il prendra dépendront de la demande à l’égard des licences.

42. En général, ISDE consulte les intéressés sur la procédure proposée de demande de participation, ainsi que sur les exigences et règles générales qui s’appliqueraient avant, pendant et après l’enchère dans le cadre d’un processus initial de délivrance de licences. Pour ce qui est de la participation, la consultation porte sur les règles relatives aux entités affiliées et associées, l’interdiction de la collusion et autres règles de communication, ainsi que sur l’intégrité et la transparence des enchères. Y est aussi abordé, entre autres, le processus d’enchères, par exemple la présentation d’une demande de participation, les informations à inclure dans une demande, le dépôt préalable à l’enchère, la qualification des soumissionnaires, la soumission des offres, la détermination des gagnants provisoires de licences, les paiements initial et final et les pénalités applicables pour déchéance.

43. Chaque mise aux enchères de licences restantes tient habituellement compte du processus d’enchères et des règles de participation établis dans le ou les cadres initiaux de délivrance pour les licences visées. ISDE propose que, dans ces situations, il n’y ait pas de consultation sur le processus d’enchère et la participation des soumissionnaires avant la mise aux enchères de licences restantes étant donné que cette consultation aura déjà eu lieu.

44. ISDE propose de publier un avis de mise aux enchères de licences restantes qui présente les licences restantes offertes (taille des blocs et des niveaux), les mesures favorables à la concurrence, le prix des offres de départ, les conditions des licences, le processus d’enchères, dont un tableau des dates clés, et les règles de participation.

5.7.1 Calendrier (tableau des dates clés)

45. Grâce à ce cadre simplifié, ISDE pourrait mettre en œuvre plus rapidement une mise aux enchères de licences restantes. ISDE reconnaît que les participants potentiels pourront avoir besoin de temps pour évaluer les licences proposées, préparer leur plan d’affaires et leur évaluation et obtenir le financement dont ils ont besoin pour participer à l’enchère. C’est pourquoi ISDE sollicite des commentaires sur le temps dont les soumissionnaires potentiels auraient besoin pour se préparer à une mise aux enchères de licences restantes. Voici un tableau des dates clés (tableau 1) proposé, assorti de délais estimatifs, que les parties intéressées peuvent utiliser en guise de référence.

46. Le calendrier ci-dessus est une estimation du temps nécessaire pour lancer une mise aux enchères de licences restantes à partir de la date de publication, quand aucune consultation n’est requise. Pour chaque mise aux enchères de licences restantes, les dates exactes seront indiquées au tableau des dates clés publié dans l’avis de la prochaine mise aux enchères de licences restantes. Ce délai s’allongerait si ISDE choisissait de mener une consultation avant une mise aux enchères de licences restantes. Un nouveau tableau serait alors présenté, et les parties intéressées auraient l’occasion de faire part de leurs commentaires. Il convient de noter que, dans les deux cas, ISDE peut choisir de mettre à jour le tableau sans avis préalable afin de tenir compte de toute circonstance imprévue.