Politique-cadre pour la délivrance de licences de spectre par enchères relatives aux services sans fil évolués et autres bandes de fréquences dans la gamme de 2 GHz

Novembre 2007

Introduction

Le présent document comprend les décisions de politique concernant les principauxéléments de la politique-cadre pour la délivrance de licences de spectre parenchères dans la gamme de 2 GHz, y compris pour les services sans fil évolués (SSFE).

Le 16 février 2007, Industrie Canada a annoncé, dans l'avis n° DGTP-002-07de la Gazette du Canada, la publication d'un document intitulé Consultation sur un cadre de mise aux enchères de fréquencesdans la gamme de 2 GHz, y compris pour les services sansfil évolués. La date limite pour la réception des observations étaitle 25 mai 2007 et il a été possible de répondre aux observations reçuesjusqu'au 27 juin 2007. Soixante parties ont présenté des observations, lesquellesont été affichées sur le site Web d'Industrie Canada, Gestion du spectre et télécommunications : (http://www.ic.gc.ca/encheresduspectre).

Le Ministère a pris en considération toutes les observations reçues et souhaiteremercier les participants d'avoir exprimé leur point de vue.

Les décisions de politique contenues dans le présent document sont définitives.Le document portant sur le cadre de mise aux enchères sera publié avant la fin de l'année 2007et donnera les détails sur les procédures relatives à la présentationde demandes pour la mise aux enchères, les paramètres liés àl'octroi de licences, les considérations techniques, les demandes des soumissionnaires et leséchéances des prochaines étapes, notamment une simulation de mise aux enchèresqui permettra aux soumissionnaires de se familiariser avec le processus. En faisant cette annonceaujourd'hui, le Ministère souhaite fournir rapidement aux éventuels participants à lamise aux enchères le plus d'éclaircissements et de certitudes possibles. Il a l'intentiond'agir rapidement afin de s'assurer qu'il n'y a pas de retards dans la mise aux enchères, quidevrait avoir lieu au cours du premier semestre de 2008.

Par ailleurs, le Ministère entamera une consultation publique supplémentaire concernantdes changements précis aux conditions de licence pour les titulaires de licences actuels afinde mettre en oeuvre les mesures annoncées dans le présent document. Cette consultationsupplémentaire sera annoncée dans un avis qui sera publié dans la Partie I dela Gazette du Canada le plus rapidement possible. La consultation sera également annoncéesur le site Web du Ministère, Gestion du spectre et télécommunications. Aprèsla consultation, les conditions de licence définitives seront rendues publiques de manière à ceque toutes les parties concernées soient informées des changements avant la date d'échéancede présentation des demandes pour la mise aux enchères.

Considérations

Conformément à ce qui est énoncé dans le Cadre de la politique canadienne du spectre, l'objectif politique pour la gestion du spectre des radiofréquences est de maximiser les avantages économiques et sociaux que les Canadiens peuvent tirer de l'utilisation de la ressource queconstitue le spectre des radiofréquences. Lorsque le Ministère a envisagé d'ouvrircette partie du spectre des radiofréquences aux applications commerciales par l'intermédiairede cette enchère, il a étéimportant pour lui d'examiner si des mesures devaient être prises pour accroître l'accèsau spectre et favoriser une concurrence accrue sur le marché des services sans fil.

En vue de prendre une décision concernant la politique-cadre de mise aux enchères,on aétudié les observations reçues, les fréquences faisant l'objet d'enchères,l'état actuel du marché canadien du sans-fil et du marché plus vaste des télécommunications,dans lequel les services sans fil représentent un segment de plus en plus important. Le Ministèrea tenu compte des niveaux de concurrence et de la structure de l'industrie, des obstacles à l'entréesur le marché ainsi que la législation applicable, notamment la Loi sur la radiocommunication,la Loi sur les télécommunications et la Loi sur la concurrence, étantdonnéqu'elles s'appliquent au marché des services sans fil qui est en grande partie déréglementé.

On a également examiné la Politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada émiseen 2001, qui est le document de politique fondamental à partir duquel des cadres spécifiquesd'enchères sontélaborés, ainsi que les initiatives menées récemment par le gouvernementconcernant le spectre et les télécommunications. Il s'agit en particulier du Cadrede la politique du spectre rendu public par le Ministère en juin 2007 et les instructionsdonnées par le gouverneur en conseil au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunicationscanadiennes (CRTC) le 4 avril 2007, dans lesquelles le gouvernement énonçaitsa politique visant à se fier le plus possible aux forces du marché. Cette approchecadre bien avec les recommandations du Groupe d'étude sur le cadre réglementaire destélécommunications (le Groupe d'étude). De plus, le gouverneur en conseil, danssa modification du cadre de déréglementation (abstention) des marchés des servicestéléphoniques locaux du CRTC, a établi un nouveau cadre d'abstentionfondé en partie sur la présence de trois concurrents dotés d'installations surles marchés des services résidentiels et de deux concurrents dotés d'installationssur les marchés des services d'affaires.

Industrie Canada est conscient de l'importance d'une infrastructure de télécommunicationsmoderne et innovatrice pour la compétitivité globale du Canada dans l'économiemondiale et du recours accru aux services sans fil par les Canadiens. Comme l'a fait remarquer leGroupe d'étude, la promotion de l'utilisation des technologies de l'information et des communications(TIC) représente un moyen important d'accroîtrela productivité globale dans les économies modernes. Il est essentiel de posséderune infrastructure de télécommunications évoluée si l'on veut favoriser l'utilisation des TIC.

Le Ministère adhère aux politiques gouvernementales qui cherchent à se fierle plus possible aux forces du marché pour la prestation de services de télécommunicationsaux Canadiens. Cette approche politique peut être uniquement mise en oeuvre dans un milieu oùl'on peut s'attendre à ce que les forces du marché fournissent, aujourd'hui et dans l'avenir, un niveau de concurrence suffisant pour protégerles intérêts des utilisateurs. De ce fait, afin de rendre cette ressource accessible,une des considérations critiques fut de mettre en oeuvre un cadre de mise aux enchèresqui contribuera à faire en sorte que les forces du marché appuient une infrastructurede télécommunications qui procure de l'innovation et des choix aux consommateurs à desprix concurrentiels.

Le marché actuel des services sans fil comprend un mélange de fournisseurs nationaux,régionaux et locaux. Trois exploitants de réseaux nationaux intégrés à desentreprises de télécommunications filaires représentent 94 p. 100 dumarchénational des services sans fil. La répartition de ce marché est en partie attribuableaux acquisitions de nouveaux venus opérant exclusivement dans le secteur du sans-fil par desentreprises intégrées. Il existe deux exploitants de réseaux sans fil régionauxégalement intégrés à des entreprises filaires locales et quelques exploitantsde réseaux locaux. Il y a également des exploitants de réseau mobile virtuel(ERMV) qui louent de la capacité auprès des entreprises de servicessans fil dotés d'installations selon des conditions négociées avec ces entreprises.Bien que de nombreux Canadiens aient accès à un choix de trois fournisseurs dotésd'installations, cet accès n'est pas généralisé.

Lorsqu'il a examiné le marché des services sans fil au Canada, le Groupe d'étudea indiqué que : « Le plus petit nombre de fournisseurs de services mobilesau Canada— et le fait que les trois fournisseurs nationaux de services sans fil appartiennent àd'importants fournisseurs de services de télécommunications qui offrent aussi des servicesfilaires — peut signifier qu'il y a moins de concurrence réelle sur le marché canadiendes services sans fil qu'aux États-Unis, d'où des prix plus élevés, uneinnovation réduite, une pénétration plus faible et des taux d'utilisation inférieurs. » LeGroupe d'étude s'est dit d'avis « qu'en raison de l'importance croissante du segment[des services sans fil], le Canada devrait bâtir une industrie des services sans fil plus efficienteet plus dynamique. » Il a ensuite recommandéde « poursuivre l'utilisation de mécanismes de réglementation tels que lescontingents-plafonds (les limites de groupage) dans les cas où les bandes de spectre sont peu disponibles, afin de donner aux nouveaux venus l'occasion d'acquérirdes fréquences du spectre et de donner aux Canadiens l'occasion d'avoir un plus grand choixde fournisseurs de services. » (recommandation 5-9) Le Groupe d'étude a par ailleursrecommandé que le CRTC soit habilité à réglementeret à promouvoir le partage des pylônes d'antenne utilisés aux fins des télécommunicationssans fil comme un moyen supplémentaire de permettre l'entrée concurrentielle sur lemarché (recommandation 5-5).

Dans le contexte de la consultation publique sur la mise aux enchères relative aux licencesde spectre pour les SSFE, il y a eu beaucoupde discussions au sujet de l'étendue ou l'ampleur de la concurrence sur le marché desservices sans fil au Canada. Les participants qui étaient d'avis qu'aucune mesure n'étaitnécessaire pour favoriser la concurrence ont montré que l'industrie du sans-fil étaitsuffisamment concurrentielle. Les personnes quiétaient favorables à des mesures visant à favoriser la concurrence ont présenté des faits montrant que l'industrie n'est pas aussiconcurrentielle qu'elle pourrait l'être, que la concurrence pourrait être accrue, queles consommateurs pourraient profiter d'une plus grande concurrence et qu'il y a des parties ayant à la fois l'intérêt et le potentiel pour se livrer concurrence sur le marché.Un certain nombre d'études ont été présentées, dans lesquelleson examinait la nature de la concurrence sur ce marché et on fournissait des comparaisons desprix au niveau international. Cesétudes comprenaient des évaluations et des résultats divergents. Pour étayerleurs arguments, les parties ont également fait référence aux initiatives dugouvernement mentionnées plus haut, au rapport du Groupe d'étude, à des décisions du CRTC visant à déréglementerl'industrie du sans-fil ainsi qu'à des décisions prises par le Bureau de la concurrencepour autoriser certaines fusions.

Industrie Canada est d'avis que la décision politique soulève des questions différentesde celles examinées précédemment par le CRTC et le Bureau de la concurrence. Lespectre des radiofréquences est une ressource publique limitée essentielleà l'entrée sur les marchés des services sans fil, et cette ressource n'est pasfacilement disponible sur le marché libre. L'accès au spectre est un obstacle àl'entrée sur le marché que seul le gouvernement peut lever, et la quantité etle type de fréquences susceptibles d'être rendues accessibles à n'importe quel moment dépendent d'un éventail de facteurs internationaux etnationaux. Dans le cas présent, le spectre mis aux enchères possède des caractéristiqueset existe en quantitésuffisante pour rendre possibles d'éventuelles nouvelles entrées sur le marché.Le Ministère doit examiner si le marché, et en particulier les consommateurs, pourraitprofiter de davantage de concurrence, ce qui renforcerait la capacité du Canada à sefier le plus possible aux forces du marché. Dans ce contexte, le Ministère fait remarquerque d'autres pays ayant des marchés des services sans fil concurrentiels, notamment les É.-U. et le R.-U., ont pris et continuent de prendre des mesures pour faciliter l'accèsaux ressources du spectre et l'entrée sur le marché.

En plus de l'accès au spectre, un aspect propre au marché canadien des services sansfil est la présence d'exigences en matière de propriété canadienne envertu de la Loi sur les télécommunications, qui s'appliquent à toutesles entreprises dotées d'installations. Ces exigences offrent une garantie que l'infrastructuredes télécommunications canadiennes demeurent sous la possession et le contrôlede Canadiens. Par contre, elles imposent aussi des restrictions aux investissements étrangers et empêchent la pénétration du marché. Le Groupe d'étudesur les politiques en matière de concurrence analyse présentement la question des restrictionspar rapport aux intérêtsétrangers. La suppression ou la libéralisation de ces conditions exigerait des modificationslégislatives.

Le marché des services de télécommunications possède des caractéristiquesqui le différencient des autres industries. En particulier, même les nouveaux venus surle marché qui possèdent et exploitent leurs propres installations de réseaux(nouveaux venus dotés d'installations) demandent un accès à certaines installations des entreprises titulaires et des interconnexions avec celles-ci, tandis qued'autres fournisseurs de services demandent un accès à l'infrastructure déjà établie pour concurrencer les propres services des entreprises titulaires (p. ex. VoIP,accès à Internet, ERMV). Ces caractéristiques encouragent et permettent inévitablementaux entreprises titulaires d'empêcher l'entrée sur le marché ou à limiter la concurrence, même sur des marchés comptant de multiples fournisseurs. En cequi concerne les enchères relatives au spectre, les présentations reçues dansle cadre de la consultation sur les SSFE ontmontré en quoi les entreprises titulaires ont intérêt à payer une primepour le spectre de manière à bloquer l'entrée sur le marché. La capacité desentreprises titulaires d'agir effectivement en ce sens dépend d'un certain nombre de facteurs.Parmi ces facteurs, il y a le degré de compétitivité du marché, notammentla facilité d'entrée, ainsi que la politique et le cadre réglementaire existants.Dans le cas de la mise aux enchères à venir, la politique-cadre peut servir à limiterun tel comportement et ainsi favoriser la concurrence.

Il y a moins de 20 ans, les marchés des télécommunications au Canada etdans le monde entier constituaient en général des monopoles. Au Canada, on a vu au coursdes 20 dernières années des périodes d'entrée dynamique sur le marchésuivies de périodes de regroupement de l'industrie. La plupart des services de télécommunications,particulièrement les services fournis par Internet, sont concurrentiels, et presque tous lessegments du marché de détail ont connu une libéralisation des prix, sauf dansdes zones géographiques où il y a peu ou pas de concurrence. Toutefois, la structureactuelle du marché est telle que la perte d'une entreprise nationale ou régionale dotéed'installations, qu'elle soit filaire ou sans fil, pourrait suffire à éliminer, dansune ou plusieurs régions du Canada, les conditionsétablies par le gouverneur en conseil pour la déréglementation des services téléphoniqueslocaux. Encourager l'arrivée de nouveaux exploitants-propriétaires sur le marché destélécommunications représente donc un enjeu politique important.

Industrie Canada accepte la caractérisation de l'importance de l'industrie du sans-fil duGroupe d'étude. Il est également d'accord avec l'évaluation du Groupe d'étudeselon laquelle les mesures qui permettent l'entrée dynamique sur le marché, de multiplesfournisseurs viables et qui encouragent l'innovation sont importantes si le Canada veut continuer à développerune industrie du sans-fil efficace et dynamique. Dans ce contexte, et en prenant en considérationles obstacles à l'entrée et les caractéristiques de l'industrie discutés précédemment,le Ministère est d'avis que les mesures politiques qui cherchent à favoriser la concurrenceentre les entreprises dotées d'installations dans le secteur du sans-fil cadrent bien avecla politique du gouvernement visant à se fier le plus possible aux forces du marché. Lapolitique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada définit lesconditions dans lesquelles les mesures comme une réserve ou un plafond de fréquencesseront envisagées. Le Ministère est d'avis que, bien que les marchés des servicessans fil au Canada soient concurrentiels pour le moment, les conditions du marché sont tellesqu'il est justifiéd'établir des mesures dans la mise aux enchères pour des licences du spectre relativesaux SSFE en vue de soutenir et d'accroîtrela concurrence.

En prenant les mesures mentionnées dans le présent document, le Ministère nepeut garantir ni de nouvelles entrées sur le marché ni la réussite des éventuelsnouveaux venus. Les mesures qui sont prises visent à garantir une possibilitéd'entrée en agissant sur la possibilité d'exploiter le spectre comme un obstacleà l'entrée. Le Ministère est convaincu que les éventuels avantages liés aux nouvelles entrées justifient ces mesures. À l'inverse, le Ministère estégalement convaincu que, sans ces mesures, il est possible que le recours aux forces du marchéuniquement puisse servir à limiter indûment les entrées sur le marché,ce qui pourrait réduire l'innovation au détriment des progrès de l'industrieet, au bout du compte, des utilisateurs des services sans fil partout au Canada.

Lors de l'élaboration de ces mesures, le Ministère a tenu compte de sa politique pours'assurer que la réglementation est proportionnelle à son objectif et fait obstacle aux forces du marché seulement dans la mesure où celaest nécessaire à l'atteinte de l'objectif voulu. Les mesures précises et leurnécessité ont étéexaminées avec soin et visent à répondre aux préoccupations et besoinsformulés par les éventuels nouveaux venus et les exploitants titulaires, ainsi qu'auxintérêts des consommateurs. En tenant compte de ces points, le Ministère adoptele cadre présenté ci-dessous.

Le régime d'octroi de licences du spectre actuel reconnaît la nature complémentaireet la division des responsabilités entre Industrie Canada, le CRTC et le Bureau de la concurrence. Ces décisionspolitiques ne portent préjudice et ne nuisent ni aux consultations et aux tarifs actuels du CRTC, ni aux décisions et conclusionsfutures formulées par le CRTC ou le Bureau de la concurrence.

Spectre réservé

Quarante mégahertz du spectre pour les SSFE seront réservés pour les nouveaux venus uniquement dansles blocs de fréquences B, C et D (voir figure 1).

La quantité de fréquences réservées tient compte des nécessitésde nouvelles entrées dans toutes les régions du Canada tout en prenant en considérationles intérêts exprimés par les exploitants titulaires et les fréquencesqu'ils détiennent actuellement.

L'utilisation d'une limite de groupage des fréquences, aussi appelée contingent-plafond,a également été prise en considération. Compte tenu de la quantité defréquences faisant l'objet d'enchères et des besoins changeants en matière defréquences exprimés par les répondants, une mise en réserve de fréquencesest considérée être l'approche la plus adéquate, car celle-ci offre auxparticipants à l'enchère le plus de souplesse pour déterminer leurs besoins.

Pour pouvoir prétendre à des fréquences réservées, un nouveauvenu est défini de la façon suivante :

Une entité, y compris des sociétés affiliées et desentités associées, qui détient moins de 10 p. 100 du marché nationaldes services sans fil sur la base des recettes.

Une société affiliée est définie de la façon suivante :

Toute personne qui soit contrôle l'entité, soit est contrôléepar celle-ci ou par la personne qui la contrôle. « Contrôle » signifie le contrôle de n'importe quelle façonqui se traduit par un contrôle de fait, que ce soit directement par la propriété devaleurs ou indirectement par une fiducie, un accord ou un arrangement, la propriété d'unepersonne morale ou autrement. Le contrôle de fait est la capacité ou le pouvoir permanent,qu'il soit exercé ou pas, de déterminer ou de décider des activités deprise de décisions stratégiques d'une entreprise, ou de gérer ou de mener lesactivités quotidiennes d'une entreprise.

Une « société affiliée », définie par référence au contrôle de fait,diffère de la « filiale » pour l'application de la Loi sur la concurrence.Par conséquent, afin d'éviter de contrevenir à l'article 47 de la Loisur la concurrence, un soumissionnaire qui conclut un tel accord ou arrangement avec une ou plusieursde ses sociétés affiliées pourrait devoir mentionner l'accord ou l'arrangementau Ministère au moment où tout accord ou arrangement subséquent est fait ou avant.

Une entité associée est définie de la façon suivante :

Toutes les entités qui forment des partenariats ou des co-entreprises,qui concluent des accords (y compris des accords de principe) de fusion, qui forment des consortiumsou concluent toute forme d'arrangement, d'accord ou d'entente, qu'ils soient explicites ou implicites,portant sur l'acquisition de licences mises aux enchères ou relatifs à la structure du marchéaprès les enchères, seront traitées comme des entités associées.L'existence de tels accords, arrangements ou ententes doit être divulguée par écritau Ministère au moment de la présentation de la demande, et cette information sera communiquéeaux autres soumissionnaires et au public. Les changements faits après la date d'échéancede présentation des demandes qui créent une association avec un autre demandeur ne sontpas autorisés, et tout demandeur qui a formé une telle association sera exclu de lamise aux enchères.

Si une entité était retenue en tant que nouveau venu au moment de l'octroi de la licence,cette désignation resterait valide pendant toute la durée de sa licence, mêmesi l'entité parvient à faire passer sa part de marché au-delà de 10 p. 100de la part du marché national sur la base des recettes.

Tandis que tous les transferts de licences doivent être approuvés par le Ministre, leslicences obtenues sur la base de la réserve ne pourront pas être transférées à desentreprises qui ne remplissent pas les critères d'un nouveau venu pendant une périodede cinq ans à partir de la date de délivrance.

Soumissions initiales

La soumission initiale pour chaque zone de service ainsi que pour les blocs de fréquencesréservés et les blocs de fréquences non réservés sera équivalenteau montant le moins élevé de (ou des montants suivants) : a) le droit de licenceactuel pour les Services de communications personnelles (SCP)/le service cellulaire ou b) les résultats de l'enchèrede 2001 pour les SCP. Ce montant représente les taux payés actuellementpour le spectre par des exploitants titulaires. Les soumissions établies à ce montant ou au-dessus font en sorte que les Canadiens obtiennent des bénéficespour l'utilisation de ces fréquences comparables à ceux actuellement généréspar des ressources du spectre similaires. Comme lors d'enchères précédentes,le Ministère examinera les activités de soumission et prendra alors la décisionde diminuer ou non la soumission initiale. Pour les fréquences réservées, lesvaleurs des soumissions initiales pourraientêtre réduites seulement si les activités de soumission révèlentun besoin de baisser les valeurs des soumissions initiales pour les fréquences non réservées.Pour toutes les fréquences rendues accessibles, le Ministère pourrait choisir de nepas baisser la soumission initiale et, dans ce cas, les fréquences pourraient demeurer nonattribuées et devoir faire l'objet d'enchères ultérieures.

Les soumissions initiales figurent dans les tableaux de l'Annexe 1.

Blocs de fréquences

De nombreux répondants ont proposé l'utilisation des mêmes blocs qu'auxÉ.-U. pour faciliter le service transfrontalier. Il y a également des avantagesà utiliser les tailles des blocs étasuniens pour refléter la disponibilité del'équipement. Par conséquent, Industrie Canada utilisera la même structure fondamentalede blocs qu'aux É.-U., décrite à la figure 1. Celle-ci montreégalement les blocs de fréquences B, C et D pour les réserves.

Figure 1 — Blocs de fréquences pour les SSFE et blocs réservés

Niveaux géographiques

En ce qui a trait aux enchères relatives au spectre, Industrie Canada divise le Canada enzones de service géographiques appelées « niveaux » selon les zones de recensement de subdivisions de Statistique Canada,1996 : 

• Niveau 1 : zone de service national unique
• Niveau 2 : 8 zones de service correspondant à des provinces et 6 zones de service correspondantà de grandes régions
• Niveau 3 : 59 zones de service régional
• Niveau 4 : 172 zones de service local

Dans le cas du spectre des SSFE, le Ministère avait proposé un ensemble composé de zonesde service de niveaux 2, 3 et 4. Selon les commentaires reçus, la taille des niveaux devraittraduire l'utilisation éventuelle du spectre dans l'ensemble du pays et les coûts liésà l'offre de services mobiles. La délivrance de licences à de grandes zones géographiques pourrait entraîner des déséquilibresentre les régions rurales et urbaines. Cependant, la délivrance de licences à depetites zones pourrait fragmenter les marchés géographiques de telle sorte que l'utilisationefficace des fréquences du service mobile pourrait être compromise. Par exemple, un soumissionnairequi a réussi àobtenir une licence pour une région entière à l'exception du centre urbain le plus grand pourrait ne pas avoir une occasion d'affaires viable. Tenantcompte de ces questions, le Ministère adopte l'utilisation des zones de service de niveaux 2et 3 figurant dans le tableau 2.

Figure 2: Niveaux pour le nouveau plan canadien des bandes

Itinérance

Dans le cadre de la consultation, Industrie Canada a demandé si l'itinérance obligatoireétait nécessaire pour favoriser l'établissement de services de communicationsans fil concurrentiels, si l'absence d'itinérance obligatoire pouvait indûment faireobstacleà l'entrée sur le marché et, si l'itinérance devenait obligatoire, quelsseraient les services et les bandes applicables à celle-ci et quels mécanismes permettraientde mieux mettre en oeuvre cette mesure.

En général, l'itinérance permet à l'abonné d'un réseau d'accéder au réseau d'un autre exploitant lorsqu'ilse trouve àl'extérieur de sa région d'origine. C'est ce que l'on désigne par« itinérance hors territoire ». De plus, l'itinérance est parfoisobligatoire sur le territoire de desserte autorisé d'un nouveau venu dans le but de faciliterl'entrée sur le marché. Elle est alors connue sous le nom d'itinérance dans leterritoire. Auparavant, l'itinérance dans le territoire et hors territoire ont étérendues obligatoires au Canada et dans d'autres pays, notamment ceux de l'Union européenne.Lorsque les SCP numériques ont été lancés en 1995, les exploitants titulaires de services cellulaires avaient la capacité d'offriraux nouveaux fournisseurs de SCP l'accès à leur réseau cellulaire analogique national.Puisque la valeur des services mobiles est étroitement liée à la couverture duréseau, tous les nouveaux venus auraient eu un immense désavantage par rapport aux titulaires établis. Pour permettre aux nouveaux venus de s'établir, on a fait de l'itinéranceobligatoire sur le réseau cellulaire analogue une condition d'obtention de la licence de SCP desentreprises titulaires de services cellulaires. On a aussi instauré une règle en vertude laquelle les exploitants de services cellulaires ne peuvent déployer de SCP avant de conclure une entente en matière d'itinéranceavec un nouveau venu ou tant que tous les nouveaux venus n'ont pas obtenu une entente de ce genre.

Lors de la consultation sur les SSFE, les nouveaux venus éventuels ont jugé que l'itinéranceobligatoire était essentielle à l'analyse de rentabilisation de tout nouveau venu en raison de l'importance de la couverture dansun service haute mobilité. Certains ont affirmé que les nouveaux venus ne pouvaientpas négocier sur un pied d'égalité avec les entreprises établies mêmedans un marché comptant de multiples fournisseurs. Les nouveaux venus ont demandé deprendre les mêmes mesures auxquelles a recouru auparavant le Ministère en 1995, avecun mécanisme de mise en oeuvre quelque peu différent. Cet argument a été renforcé lorsque la Federal Communications Commission a rendue obligatoire l'itinérance hors territoiresur le marché américain pour tous les services radio mobiles commerciaux.

Le Ministère convient que l'itinérance obligatoire est importante pour promouvoir laconcurrence et qu'elle appuie le développement ordonné et efficace de la radiocommunication,à la lumière des objectifs en matière de politique énoncés dansla Loi sur les télécommunications. Reconnaissant qu'un ou plusieurs nouveauxvenus régionaux pourraient faire leur apparition sur le marché à la suite de ces enchères, le Ministère rend obligatoire l'itinérance à l'extérieurdes territoires des titulaires de licence pendant la période de validité de dix ansdes licences de SSFE. L'itinérance doit êtreofferte à des tarifs commerciaux. De plus, pour faciliter l'arrivée de nouvelles entreprises,les titulaires devront offrir à ces dernières l'itinérance dans leurs zones dedesserte autorisées, également età des tarifs commerciaux, pour une période initiale de cinq ans pendant que le titulairede licence établit son réseau. Après ces cinq ans, l'itinérance dans seszones de desserte autorisées pourrait être prolongée pour cinq autres annéesau nouveau venu national qui utilise le spectre conformément aux objectifs de déploiementindiquésà l'Annexe 2.

Un nouveau venu national se définit comme un nouveau venu ayant acquis des licences du niveau 2ou du niveau 3, ou une combinaison des niveaux 2 et 3, couvrant toutes les zones géographiquesdu Canada dans les bandes des SSFE ou des SCP. Cette définition s'applique aux nouveaux venus lorsqu'ils détiennentcollectivement toutes les zones de services des niveaux 2 ou 3 ou une combinaison des zones deservices de niveaux 2 et 3, couvrant tout le Canada dans les bandes des SSFE oudes SCP et qu'ils collaborent à fournirun service national.

Plus particulièrement, Industrie Canada exigera que, dans la mesure du possible, les titulairesde licence de SSFE, de SCP etde services cellulaires offrent l'itinérance numérique automatique sur leurs réseaux : 

• à tous les titulaires de licence de services cellulaires, de SCP etde SSFE, àl'extérieur de leurs zones de desserte autorisées, pendant au moins la périodede validité de dix ans des licences de SSFE.
• à tous les nouveaux venus, dans leurs zones de desserte autorisées, pour une périodede cinq ans à compter de la date de délivrance de leur licence.
• pour une période additionnelle de cinq ans à un nouveau venu national qui a, selonle Ministère, respecté dans une large mesure, les exigences de déploiementde cinq ans.

Les ententes relatives à l'itinérance doivent être offertes dans la mesure oùcela est faisable techniquement, négociées rapidement et de bonne foi. Les négociationsentre les entreprises de télécommunications seront assorties de délais. Si lesparties ne sont pas en mesure de parvenir à une entente dans le délai prescrit, lesparties devront recourir à l'arbitrage exécutoire. L'arbitrage exécutoire estune méthode qui cadre bien avec le règlement de différends commerciaux. Enutilisant ce processus, le Ministère s'attend à ce que l'itinérance soit offerte à destarifs commerciaux qui sont raisonnablement comparables aux tarifs facturés actuellement à d'autrespour des services similaires.

Le Ministère entreprendra un autre processus de consultation qui tiendra compte des modificationsaux licences de spectre actuelles. Cette consultation supplémentaire portera sur la mise enoeuvre des mesures, procédures et échéances susmentionnées relativementau processus d'arbitrage. D'autres détails sur la consultation supplémentaire sont fournisdans le paragraphe traitant des conditions de licence, plus bas dans le document.

Partage des emplacement et des pylônes d'antennes

Le 28 juin 2007, le Ministère a diffusé des procédures relatives à l'emplacement des antennes, qui prendront effet le 1^er janvier 2008 (http://www.ic.gc.ca/eic/site/icgc.nsf/fra/sf01031.html).Ces procédures s'appliquent à tous les pylônes dans toutes les bandes de fréquences.Au nombre des principaux changements, citons des processus clairs de notification et de consultationpubliques ainsi qu'une plus grande participation des collectivités. Selon les nouvelles procédures,tout titulaire de licence souhaitant construire un nouveau pylône doit d'abord envisager lepartage avec l'infrastructure en place ou la co-implantation. En outre, les exploitants des systèmesd'antennes en place sont censés mener des négociations de bonne foi pour faciliter lepartage. La question de la modification de toutes les autorisations actuelles ou de certaines d'entreelles en vue de permettre la conformité à la section de la politique portant sur lepartage des pylônes a été remise pour être examinée de façonplus approfondie dans le cadre de la présente politique des SSFE.

Les Canadiens s'interrogent de plus en plus au sujet de l'implantation de nouveaux pylônesd'antennes en raison de certaines questions, notamment les répercussions des pylônessur la valeur de leur propriété, l'environnement et les considérations liéesau« droit de jouissance ». Le partage de l'emplacement est un moyen de calmerces inquiétudes et, par le fait même, de satisfaire aux exigences techniques réellesdes entreprises de télécommunications sans qu'il soit nécessaire d'installerde nouveaux pylônes. Puisque les emplacements d'antennes adéquats sont de plus en plusrares et stratégiques, des questions de concurrence se posent aussi. Pour bon nombre d'exploitantscommerciaux, les coûts associés aux emplacements d'antennes, qui peuvent s'éleverà des millions de dollars, se transforment en éléments d'actif au fil du temps.

Les nouveaux venus maintiennent qu'ils ne peuvent avoir un accès aisé à de nouveauxemplacements d'antennes et que les tarifs facturés sont artificiellement élevésde manière à empêcher l'accès aux nouveaux venus. Cependant, il peut yavoir des raisons entièrement valables, en général de nature technique, qui rendentle partage difficilement réalisable ou impossible. Il pourrait s'agir, par exemple, de la stabilitéstructurelle, de l'incompatibilité causée par le brouillage radioélectrique et,dans le cas des pylônes et des emplacements appartenant au gouvernement, de questions touchantla sécurité nationale.

Les rapports du Groupe d'étude et du Comité consultatif national sur les pylônesd'antennes indiquent qu'il y a des raisons sociales et économiques impérieuses pour rendre obligatoire le partage de l'emplacement et des pylônesd'antennes. Ces raisons ont notamment trait à la prolifération des pylônes d'antenneset à des préoccupations locales ainsi qu'à la manière dont ces installationspeuvent servir de barrières à l'entrée et à la concurrence.

Industrie Canada a conclu que c'était en conformité avec le développement ordonné etefficace des opérations de radiocommunication au Canada de rendre obligatoire le partage despylônes et des emplacements d'antennes et d'interdire les ententes exclusives en matièred'emplacement pour tous les titulaires de licence, y compris les titulaires de certificat de radiodiffusion.Les titulaires de licence seront acheminés vers l'arbitrage exécutoire pour réglerles différends lorsqu'ils ne peuvent pas conclure une entente de partage dans un certain délai.Avant le début des enchères, le Ministère tiendra une consultation supplémentairepour ajouter ces conditions aux licences déjà établies, àl'exception de celles où le partage compromettrait la sécurité nationale ou lorsquel'emplacement est utilisé pour usage personnel (p. ex. radio amateur). La décision finalequant à l'application et au libellé des conditions de licence concernant le partagesera prise avant le début des enchères.

Obligations relatives au déploiement, période de validité et renouvellementdes licences

Les obligations relatives au déploiement servent normalement à assurer l'utilisation du spectre et à décourager l'accès au spectreaux fins de spéculation seulement ou aux fins de stockage sans usage particulier prévu.Des obligations relatives au déploiement ont été imposées lors de processusde délivrance de licences antérieurs. En outre, ces obligations pourraient viser à encouragerla prestation de services dans toutes les régions du Canada.

Compte tenu du cadre stratégique global du processus d'enchères et des intentions déclaréesdes entreprises titulaires et des nouveaux venus, le Ministère est d'avis que certaines obligationsrelatives au déploiement ne conviennent que dans le cas des dispositions sur l'itinérancevisant les nouveaux venus nationaux. Si l'on permet une flexibilitégénérale à cet égard, les soumissionnaires ayant remportél'enchère pourront réagir aux facteurs liés au marché pour déterminerles décisions concernant la mise en place de l'infrastructure. Néanmoins, le Ministèreprendra en considération les objectifs de déploiement exposés àl'Annexe 2 en examinant le renouvellement éventuel des licences de SSFE dontil est question ci-dessous et en examinant toute demande émanant d'un nouveau venu nationalconcernant la prolongation de la période d'itinérance dans le territoire au-delà descinq années initiales.

Les licences de SSFE seront délivrées pour une durée de 10 ans, comme dansle cas d'autres licences de spectre. Le renouvellement des licences de SSFE serasoumis à un processus de consultation publique qui sera lancé au cours de la huitième année,comme il est proposé dans le document de consultation sur les SSFE. La nature et les détails de ce processus serontmis au point dans le cadre d'une consultation distincte qui sera tenue par le Ministère dansle contexte de la Politique cadre sur la vente aux enchères duspectre au Canada. Le procédé de renouvellement établi au moyen de cette consultation pourrait s'appliquer à toutes les licences venduesaux enchères, dont les SSFE.

Le procédé de renouvellement, qui formera la base de la consultation de suivi, consisteraà examiner :

• l'étendue de la couverture géographique dans l'ensemble de la zone de desserteautorisée;
• l'intérêt des autres parties à l'égard de la licence;
• la nécessité d'appliquer des droits pour une nouvelle période de validité;
• les facteurs futurs, les pressions et l'environnement du spectre (des fréquences), à lalumière des objectifs de la Loi sur les télécommunications et dudéveloppement ordonné et efficace de la radiocommunication.

En plus de l'examen des facteurs susmentionnés, il pourrait y avoir d'autres raisons liéesau non-renouvellement ou au renouvellement partiel, entre autres :

• le besoin d'une réattribution fondamentale de fréquences à un nouveau service;
• l'éventualité d'un besoin stratégique prioritaire ou d'une préoccupationrelative à la gestion du spectre;
• les obligations ou exigences concernant la sécurité nationale, les traités ou d'autres obligations ou exigences internationales;
• une violation des conditions de licence;
• le déploiement insuffisant ou le non-déploiement du spectre dans la zone de desserteautorisée;
• l'intérêt d'autres parties concernant l'accès au spectre;
• d'autres facteurs pertinents qui pourraient être soulevés au cours de la consultationpublique.

Même si les licences sont renouvelables lorsque le spectre est utilisé conformémentà la licence de SSFE, le Ministère prendra les décisions appropriées en tempsopportun.

Bande étendue des SCP

Dans le document de consultation sur les SSFE, Industrie Canada a sollicité des commentaires sur une propositionconcernant l'utilisation des fréquences 1 910-1 915 MHz /1 990-1 995 MHz (5+ 5 MHz) qui élargiraient la bande actuelle des SCP. Les commentaires reçus étaient en général enfaveur de la proposition.

Dans son processus d'enchères, le Ministère utilisera le niveau géographique 2proposé dans le document de consultation sur les SSFE. Le Ministère appliquera les mêmes normestechniques utilisées actuellement pour les SCP. Le Plan normalisé des réseauxhertziens (PNRH) et le Cahier des charges sur les normes radioélectriques (CNR), seront mis à jour par le Ministère en consultationavec l'industrie, conformément aux pratiques usuelles. Les soumissions de départ etles conditions de déploiement concernant ces fréquences sont les mêmes que cellesde la bande des SSFE qui figurent aux Annexes 1et 2.

La bande 1 670-1 675 MHz

Selon les commentaires reçus, les répondants souhaiteraient que cette bande soit ouverteà une utilisation souple des services fixe et mobile. Ils ont appuyé la propositiondu Ministère en ce qui concerne la taille du bloc et la zone géographique. Pour supportertoutes les technologies connues, notamment celles qui sont désignées sous le nom de IMT-2000 (télécommunications mobiles internationales), ces fréquencesferont l'objet d'enchères dans un seul bloc de 5 MHz. En outre, le Ministère autorisera les titulaires de licence à employerdans cette bande soit le duplexage par répartition en fréquence soit le duplexage parrépartition dans le temps pourvu qu'ils respectent les normes techniques.

Dans son processus d'enchères, Industrie Canada utilisera le niveau géographique 2proposé dans le document de consultation sur les SSFE. Les spécifications techniques,notamment le Plan normalisé des réseaux hertziens et le Cahier des chargessur les normes radioélectriques, seront élaborées par le Ministèreen consultation avec l'industrie, conformément aux pratiques usuelles. Les soumissions de départde ces fréquences consisteront en la moitié de la quantité de 10 MHz indiqué dansl'Annexe 1 puisqu'il ne s'agit que de fréquences de 5 MHz.Les conditions de déploiement de ces fréquences sont les mêmes que celles de labande des SSFE.

Conception des enchères

Le Ministère utilisera son logiciel pour les enchères à rondes multiples simultanées dans le cas de cette vente aux enchères. C'estle logiciel qui aété utilisé lors des quatre précédentes enchères effectuéespar le Ministère. Un document dans lequel on trouvera plus de détails sera préparépar la suite et sera diffusé avant la fin de 2007; il fournira toute l'information nécessaireconcernant les aspects d'ordre technique et procédural relatifs àl'enchère, ainsi que sur les échéances, les dépôts pré-enchèreset le processus de demande de participation aux enchères.

Conditions de licence

Pour mettre en oeuvre les mesures relatives au partage obligatoire des pylônes d'antennes etde leur emplacement ainsi qu'à l'itinérance obligatoire, des conditions de licence applicablesà tous les titulaires de licences devront être ajoutées aux licences.

L'alinéa 5(1)b) de la Loi sur la radiocommunication confèreau Ministre le pouvoir de modifier toute condition de licence actuelle. Industrie Canada tiendra uneconsultation publique sur les conditions de licence proposées. Cette consultation se limitera à lamise en oeuvre des mesures annoncées au début du présent document. Elle porterasur les conditions de licence visant à la fois le partage obligatoire des pylônes d'antennes,de leur emplacement et l'itinérance obligatoire et proposera :

• le libellé des conditions de licence;
• les dispositions relatives aux conditions exécutoires telles que les mécanismesde règlement des différends et les échéances.

Cette consultation supplémentaire sur les conditions de licence sera annoncée dansun avis de la Gazette du Canada, qui sera publié le plus tôt possible. Le déroulementde la consultation sera aussi affiché sur le site Web du Ministère, Gestion du spectreet télécommunications.

La période pour présenter des commentaires sera de 30 jours afin de permettreaux titulaires de licence visés de prendre connaissance des nouvelles dispositions d'avoirl'occasion de fournir leurs observations. Une période de réponse aux commentaires reçusn'est pas jugée nécessaire dans cette circonstance.

À la suite de la consultation, les conditions de licence finales seront rendues publiquesde sorte que tous ceux qui sont visés soient au courant des changements. Elles seront annoncéesavant la date d'échéance des demandes de participation à l'enchère pour permettre aux parties de prendre des décisions pleinement éclairées. L'annonce se fera par le biais d'un avis de la Gazette du Canada, etsera aussi affichée sur le site Web du Ministère, Gestion du spectre et télécommunications.

D'autres conditions de licence similaires à celles des licences de spectre actuelles pourles services cellulaires et les SCP s'appliqueront également. Celles-ci seront prévues dans ledocument relatif au cadre sur la vente aux enchères et auront trait à la divisibilité età la cessibilité, à l'accès légal, au déplacement des titulaires,aux installations des stations radio, à l'offre de renseignements techniques, au respect dela législation, des règlements et d'autres obligations, à la coordination internationale, à larecherche-développement et à l'établissement de rapports annuels.

Le Ministère appliquera aux SSFE les normes techniques similaires à celles qui sont actuellement utiliséesdans le cas des SCP, dans la mesure du possible. Le Plan normalisé desréseaux hertziens et le Cahier des charges sur les normes radioélectriques serontmis à jour par le Ministère en consultation avec l'industrie, conformément auxpratiques usuelles.

Échéances des enchères et prochaines étapes

Les parties intéressées doivent prendre en note les étapes clés suivantes concernant les enchères :

Décembre - Publication du document relatif au cadre sur la vente aux enchères par leMinistère

Janvier - Période de clarification des politiques et des procédures - les parties présententleurs questions

Février - Fin du processus de clarification - le Ministère répond aux questions

Mars - Présentation des demandes des soumissionnaires

Mai - Enchères simulées et enchères

Annexe 1 - Soumissions de départ

Annexe 2 - Objectifs de déploiement

Le tableau suivant indique les objectifs de déploiementpour chaque zone de service de niveau 2, pour une période de cinq ans au minimum.

Le tableau suivant indique les objectifs de déploiementpour chaque zone de service de niveau 3, pour une période de cinq ans au minimum.