Consultation sur la modification des conditions de licence pour systèmes cellulaires et services de communications personnelles (SCP)

1. Par la diffusion du présent document, Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), au nom du ministre de l'Innovation, des Sciences et de l'Industrie (le ministre), entame une consultation sur de nouvelles conditions de licence liées à l'exploitation du spectre, également appelées « exigences de déploiement », et sur des mises à jour portant sur les licences de systèmes cellulaires et de services de communications personnelles (SCP) qui ont été ou seront renouvelées dans le cadre du Processus de renouvellement des licences de spectre pour systèmes cellulaires et services de communications personnelles (SCP) (le Processus de renouvellement de 2011). Les modifications proposées toucheront toutes les licences de systèmes cellulaires et de SCP qui sont assujetties aux conditions de licence I3, K3 ou K6 sur la page Conditions de licence / Annexes.

2. En vertu de la Loi sur le ministère de l'Industrie, de la Loi sur la radiocommunication, du Règlement sur la radiocommunication et des objectifs contenus dans la Loi sur les télécommunications, le ministre est responsable de la gestion du spectre au Canada. À ce titre, il est chargé d'élaborer les objectifs et les politiques nationales visant l'utilisation des ressources du spectre, ainsi que de gérer avec efficacité les ressources du spectre des radiofréquences.

3. En vertu de l'article 5 de la Loi sur la radiocommunication et des articles 4 et 5 de la Loi sur le ministère de l'Industrie, le ministre est investi des pouvoirs généraux de gestion du spectre au Canada. Le gouverneur en conseil peut établir des règlements relatifs à la gestion du spectre, conformément à l'article 6 de la Loi sur la radiocommunication.

4. La communication sans fil fait partie intégrante de l'économie canadienne. Non seulement les services et les technologies sans fil permettent-ils aux entreprises, aux institutions publiques et aux consommateurs de mener leurs activités quotidiennes, comme faire des affaires et communiquer avec leur famille et leurs amis, mais ils sont aussi de plus en plus utilisés dans le cadre d'applications novatrices et émergentes.

5. Dans ce contexte, ISDE s'engage à faire en sorte que tous les consommateurs, toutes les entreprises et toutes les institutions publiques du Canada aient accès aux services de télécommunications sans fil les plus récents dans le cadre d'un marché concurrentiel. Une solide industrie des télécommunications sans fil favorise l'adoption et l'utilisation de technologies numériques et stimule la productivité de l'économie canadienne. De plus, la connectivité est devenue encore plus importante pendant la pandémie de COVID-19, les Canadiens ayant beaucoup compté sur l'accès à Internet pour maintenir le contact, y compris dans les régions rurales et éloignées du pays.

6. Pour élaborer la présente consultation, ISDE s'est basé sur le Cadre de la politique canadienne du spectre (CPCS), selon lequel l'objectif du programme du spectre est de maximiser les avantages économiques et sociaux que les Canadiens tirent de l'utilisation du spectre des radiofréquences. Cet objectif, ainsi que les lignes directrices connexes énoncées dans le CPCS, demeurent pertinents pour guider ISDE dans la réalisation de son mandat en matière de gestion du spectre.

7. Le gouvernement du Canada s'est également engagé à promouvoir la prestation de services à large bande dans les régions rurales et éloignées du pays. En 2019, on a lancé La haute vitesse pour tous : la stratégie canadienne pour la connectivité, qui vise à offrir des vitesses d'au moins 50 mégabits par seconde (Mb/s) pour le téléchargement et 10 Mb/s pour le téléversement à tous les foyers et toutes les entreprises du Canada, et à améliorer l'accès mobile sans fil d'un océan à l'autre. Pour atteindre ces objectifs, ISDE examine des approches visant à appuyer et à favoriser la prestation de services dans les régions rurales et éloignées.

8. Dans le contexte de cette approche coordonnée de la connectivité, les objectifs stratégiques d'ISDE concernant cette consultation sont les suivants :

• faciliter le déploiement des services et leur disponibilité en temps voulu partout au pays, en mettant l’accent sur les régions rurales et éloignées
• favoriser l’investissement et l’évolution des réseaux sans fil en permettant le développement d’applications novatrices et émergentes
• favoriser la concurrence durable dans l’offre de services sans fil afin que les consommateurs et les entreprises bénéficient d’un choix plus vaste et de prix concurrentiels

9. Au Canada, les bandes de fréquences destinées aux systèmes cellulaires et aux SCP sont utilisées principalement pour fournir des services mobiles sans fil commerciaux. Les licences de systèmes cellulaires ont d'abord été délivrées par le ministère des Communications (aujourd'hui ISDE) en 1983, et les licences de SCP ont d'abord été délivrées par Industrie Canada (aujourd'hui ISDE) en 1995. Ces licences étaient initialement assujetties à des exigences d'exploitation du spectre qui obligeaient les titulaires de licences à fournir des services à 50 % de la population de la zone couverte par leur licence.

10. En mars 2009, Industrie Canada a publié l'avis de la Gazette du Canada n^o DGRB-002-09, Consultation sur le renouvellement des licences de spectre pour systèmes cellulaires et services de communications personnelles (SCP), qui sollicitait des commentaires au sujet de la proposition de renouvellement d'ISDE et des conditions de licence qui s'appliqueraient aux licences de systèmes cellulaires et de SCP délivrées dans le cadre du futur processus de renouvellement.

11. En mars 2011, le Processus de renouvellement de 2011 a été publié, établissant le processus de renouvellement pour toutes les licences de systèmes cellulaires et de SCP ainsi que les conditions de licence s'y appliquant. Les titulaires de licences devaient démontrer qu'ils fournissaient des services à 50 % de la population de la zone couverte par leur licence. Les licences renouvelées dans le cadre de ce processus ont de nouvelles durées de licence de 20 ans sans aucune autre exigence d'exploitation du spectre.

12. À la suite du Processus de renouvellement de 2011, une série de licences assorties de conditions différentes a été créée afin de gérer des cas d'utilisation spéciale et de permettre la transition appropriée des licences existantes. Ces conditions de licence sont énumérées ci-dessous et publiées sur le site Web d'ISDE :

• I3 — Licences de spectre à long terme pour service de communications personnelles et cellulaire délivrées par l’intermédiaire du processus de renouvellement de 2011
• K3 — Licences de spectre à long terme pour service de communications personnelles et cellulaire délivrées par l’intermédiaire du processus de renouvellement de 2011
• K4 — Licences de spectre annuelles (intérimaire) pour service de communications personnelles et cellulaire délivrées par l’intermédiaire du processus de renouvellement de 2011
• K5 — Licences de spectre à long terme pour Premier arrivé premier servi pour service de communications personnelles et cellulaire délivrées après le processus de renouvellement de 2011
• K6 — Licences de spectre (intérimaire) pour service de communications personnelles délivrées à certains membres du « Ontario Telecommunications Association »

13. Les licences assujetties aux conditions de licence K4 ou K5 (environ 70) contiennent actuellement des conditions visant à fournir une couverture de services à 50 % de la population de la zone couverte par la licence. Toutefois, lors du renouvellement de ces licences de 2021 à 2027, les conditions K4 et K5 seront remplacées par la condition K3, qui ne comporte aucune exigence de déploiement. À terme, ISDE vise à soumettre toutes les licences dans les bandes destinées aux systèmes cellulaires et aux SCP aux mêmes conditions de licence.

14. Si aucun changement ne découle de cette consultation, il se formera une grande lacune en matière d'exigences de déploiement. Les licences assujetties aux conditions de licence I3, K3 ou K6 (220 licences en tout) ne contiennent aucune exigence de déploiement. Le Processus de renouvellement de 2011 a établi qu'aucune exigence de déploiement ne serait imposée aux licences renouvelées, puisque ISDE s'attendait à ce que les titulaires de licences qui satisfaisaient aux exigences de déploiement au moment du renouvellement continuent de fournir la même couverture de services à l'avenir. Si l'on ajoute les 70 licences assorties des conditions K4 ou K5 à celles assorties des conditions I3, K3 ou K6, il y aura environ 290 licences dépourvues d'exigences de déploiement.

15. Le spectre est une ressource publique rare et précieuse. Comme cela est énoncé dans le CPCS, en élaborant des cadres politiques et de délivrance de licences, ISDE cherche à maximiser les avantages économiques et sociaux que les Canadiens tirent de l'utilisation du spectre des radiofréquences. Dans la plupart des cas, l'approche d'ISDE a été de veiller à ce que le spectre soit utilisé de façon à servir l'intérêt public, notamment en imposant des exigences de déploiement.

16. ISDE souhaite garantir la cohérence avec les autres bandes du spectre en réintroduisant ces exigences de déploiement, y compris l'obligation pour les titulaires de licences de respecter certains seuils d'utilisation du spectre afin d'être admissibles au renouvellement et de maintenir cette utilisation pendant toute la durée de la licence. ISDE souhaite également dissuader les titulaires de licences d'acquérir des fréquences à des fins de spéculation, de stockage ou d'activités anticoncurrentielles.

17. Étant donné qu'il reste beaucoup de temps à toutes les licences de 20 ans, ISDE est convaincu que la réintroduction de ces exigences ne créera pas d'incertitude en matière d'investissement. On s'attend à ce que les titulaires de licences qui ne peuvent ou ne veulent pas satisfaire à ces exigences retournent les licences à ISDE.

18. Il convient de noter que toutes les licences de spectre sont assujetties aux dispositions pertinentes de la Loi sur la radiocommunication et du Règlement sur la radiocommunication. Par exemple, le ministre est toujours investi du pouvoir de modifier les conditions des licences de spectre en vertu de l'alinéa 5(1)b) de la Loi sur la radiocommunication. Le ministre peut modifier les conditions pour diverses raisons, notamment la poursuite des objectifs stratégiques liés aux bandes. Habituellement, une telle mesure est mise en œuvre seulement après consultation. Le ministre modifiera les conditions de licence pertinentes conformément aux décisions issues de cette consultation.

19. ISDE a pour mandat de veiller à ce que le spectre soit utilisé dans l'intérêt économique et social des Canadiens. Plus précisément, les exigences de déploiement sont des conditions de licence qui favorisent la prestation de services en temps opportun dans toutes les régions du Canada, y compris les régions rurales et éloignées.

20. Par conséquent, ISDE propose d'ajouter une exigence de déploiement qui garantira que le spectre destiné aux systèmes cellulaires et aux SCP sera utilisé pendant toute la durée des licences. Les exigences s'appliqueraient aux licences existantes et aussi à toute nouvelle licence dans les bandes destinées aux systèmes cellulaires et aux SCP.

21. La réintroduction d'exigences de déploiement permettrait un meilleur accès au spectre dans les régions rurales et éloignées, ce qui contribuera à faire en sorte que tous les Canadiens puissent participer à l'économie numérique, peu importe où ils vivent ou travaillent.

22. ISDE propose que toute exigence de déploiement découlant de cette consultation et applicable aux licences existantes soit satisfaite dans les cinq années suivant la date de la décision définitive issue de la présente consultation. Tous les titulaires de licence actuels qui sont assujettis aux conditions de licence I3, K3 ou K6 devront démontrer qu'ils satisfont à l'exigence de déploiement. Le déploiement doit être maintenu pendant toute la durée de la licence, y compris à la fin de celle-ci, afin de garantir que le spectre est activement utilisé de manière à servir l'intérêt public. Des vérifications de conformité seront effectuées pour veiller à ce que le déploiement soit maintenu.

23. L'exigence de déploiement s'appliquera cinq ans après la date de délivrance à toute licence de systèmes cellulaires et de SCP autorisée à l'avenir. À ce moment-là, en ce qui concerne les licences assujetties aux conditions de licence I3, K3 ou K6, le titulaire d'une licence devra démontrer qu'il satisfait à l'exigence de déploiement. Le déploiement doit être maintenu pendant toute la durée de la licence, y compris à la fin de celle-ci.

24. La période de cinq ans garantira que tous les titulaires de licence, quelle que soit la date de délivrance de leur licence, auront au moins cinq ans pour s'adapter à la réintroduction proposée des exigences de déploiement. ISDE est d'avis que cinq ans seront suffisants pour permettre aux titulaires de licences de s'adapter à la réintroduction d'exigences de déploiement.

25. Malheureusement, une grande lacune en matière de connectivité peut rendre difficile l'accès à d'importants services en ligne pour les Canadiens des régions rurales et éloignées. La connectivité est également devenue de plus en plus importante pour le développement économique rural. Dans les zones rurales, l'extraction des ressources et d'autres industries sont d'importants moteurs économiques. Avec l'introduction de nouvelles applications industrielles sans fil, telles que la communication machine-machine, le fait de garantir la disponibilité de ressources du spectre appropriées libérera le potentiel de ces utilisations novatrices et soutiendra le développement économique des régions rurales. À ce titre, ISDE entend établir des exigences de déploiement qui permettront de fournir ces types de services aux régions rurales et éloignées du Canada.

26. De plus, étant donné que le spectre des bandes destinées aux systèmes cellulaires et aux SCP est essentiel à la capacité de desservir les régions rurales et que les licences dans ces bandes ont été accordées pour la première fois il y a plusieurs dizaines d'années, des exigences de déploiement allant au-delà de la base de référence initiale (c.-à-d. desservir 50 % de la population de la zone couverte par une licence) sont nécessaires pour soutenir le déploiement et l'expansion des services dans les régions rurales du Canada. Le temps considérable qui s'est écoulé depuis le dernier renouvellement (c.-à-d. le Processus de renouvellement de 2011) justifie davantage la mise en œuvre d'exigences ambitieuses en matière de déploiement. La plupart des titulaires de ces licences ont bénéficié d'au moins dix années supplémentaires.

27. Comme ISDE prévoit d'introduire de nouvelles et ambitieuses exigences de déploiement, il sollicite les commentaires des intervenants sur la méthodologie convenant le mieux à ces licences. Selon le type de service fourni, la méthodologie pourrait être basée sur une seule exigence de déploiement standard ou sur une combinaison d'exigences, ou bien sur un paramètre donné associé à la zone couverte par une licence, telle que la densité de population.

28. ISDE a utilisé diverses exigences de déploiement par le passé, en fonction de la bande. Par exemple, ISDE a généralement utilisé des exigences de déploiement basées sur un pourcentage de la population de la zone couverte par une licence, notamment dans les bandes de 600 MHz et de services sans fil évolués (SSFE-1).

29. En outre, pour favoriser la couverture de services dans les régions rurales et éloignées du Canada, ISDE a déjà introduit des exigences de déploiement à un niveau inférieur à celui de la licence. Bien que les licences dans les bandes destinées aux systèmes cellulaires et aux SCP ont été principalement attribuées selon le niveau 2, le fait de mesurer les exigences de déploiement selon un niveau inférieur pourrait améliorer la couverture rurale. Cette approche a été utilisée dans le cadre du processus d'octroi de licences pour les bandes de 600 MHz.

30. Pour les bandes de 700 MHz et de 3500 MHz, on a proposé deux exigences de déploiement. La première était une exigence générale de déploiement pour chaque zone couverte par une licence fondée sur un pourcentage de la population. La seconde était une exigence de déploiement supplémentaire fondée sur l'étendue de la couverture du réseau mobile de chaque fournisseur.

31. ISDE reconnaît qu'il pourrait y avoir d'autres options à envisager en vue d'établir des exigences de déploiement. ISDE sollicite donc l'avis des intervenants sur d'autres exigences de déploiement potentielles qui seraient plus ambitieuses que les exigences initiales utilisées dans les bandes destinées aux systèmes cellulaires et aux SCP, et qui préconiseraient le déploiement dans l'intégralité des zones couvertes par une licence. Toute autre proposition doit aussi s'appliquer à l'ensemble du Canada et promouvoir les objectifs stratégiques du gouvernement fédéral. Les propositions soumises doivent comporter une justification, une explication de la manière dont elles satisfont les objectifs stratégiques d'ISDE et toute autre information pertinente. En outre, on tiendra compte de cette rétroaction dans la conception des exigences de déploiement résultant de la Consultation sur un nouveau cadre de délivrance des licences d'accès et sur les changements régissant la subordination des licences et les systèmes d'espaces blancs pour soutenir le déploiement dans les régions rurales et éloignées.

32. ISDE reconnaît aussi qu'il se peut que les méthodes classiques appliquées aux exigences de déploiement ne conviennent pas aux applications sans fil nouvelles et émergentes qui stimulent davantage la demande en matière de spectre, telles que les réseaux privés à large bande et les applications de l'Internet des objets (IdO). Les intervenants, y compris les utilisateurs industriels tels que les exploitants de mines et d'usines, les utilisateurs agricoles, ainsi que les fournisseurs privés de services de réseaux à large bande, ont fait savoir qu'un accès approprié au spectre constitue un défi important en vue d'exploiter les avantages de ces applications émergentes et novatrices. ISDE souhaite donc aussi recevoir l'avis des intervenants sur de nouvelles exigences de déploiement potentielles qui conviendraient mieux à ces nouvelles applications.

33. ISDE propose que, au minimum, toute exigence de déploiement soit au moins aussi ambitieuse que les exigences de déploiement sur 20 ans établies dans le document SLPB-001-20, Cadre politique et de délivrance de licences concernant le spectre de la bande de 3 500 MHz (voir l'annexe F). Ainsi, des niveaux équivalant à ces exigences de déploiement, qui sont de niveau 4 ou d'un niveau supérieur, s'appliqueront après cinq ans à compter la date de la décision définitive issue de la présente consultation et pendant toute la durée de la licence, y compris à la fin de celle-ci.

34. Quelle que soit l'exigence de déploiement choisie, ISDE déterminera si l'exigence a été respectée selon les données tirées des recensements les plus récents au moment de son examen. Un déploiement effectué par un titulaire de licence subordonné comptera en regard de l'exigence applicable au titulaire de licence principal. Afin de maximiser les avantages que les Canadiens tirent de l'utilisation du spectre, ISDE encourage la subordination dans les cas où le titulaire d'une licence ne prévoit pas déployer de services. On propose qu'à la demande du ministre, le titulaire de licence doive en tout temps fournir à ce dernier toute documentation ou information pertinente relative au déploiement, en plus de l'obligation actuelle de présenter un rapport annuel. La documentation supplémentaire fera le point sur la mise en œuvre et l'utilisation du spectre dans la zone couverte par la licence.

35. Comme c'est le cas pour d'autres licences de spectre, les déploiements de licences subordonnées pourraient compter en regard des exigences de déploiement de la licence principale. De plus, comme c'est le cas pour toutes les conditions de licence, les exigences de déploiement et les délais s'appliquant au nouveau titulaire de licence continueront d'être appliqués de la même façon advenant un transfert de licence, et ISDE peut invoquer diverses mesures de conformité et d'application renforcée à tout moment pendant la durée de la licence en cas de non-conformité de son titulaire.

36. On propose aussi d’apporter d’autres modifications mineures aux conditions de licence I3, K3 et K6, y compris la mise à jour de la terminologie (avec l’emploi de « entreprise de télécommunication »), la clarification de l’admissibilité des titulaires de licence et la mise à jour des coordonnées et du nom du ministère (ISDE). Ceci vise à moderniser les conditions afin qu’elles soient à jour et contiennent des références exactes.

37. Les modifications proposées toucheraient à la fois les titulaires de licences actuels et toute nouvelle licence délivrée après la décision.

38. ISDE examinera les commentaires reçus et publiera sa décision ainsi que les conditions de licence actualisées pour les trois bandes de licence en question.

39. Les répondants sont invités à présenter leurs commentaires sous forme électronique (Microsoft Word ou Adobe PDF) par courriel (spectrumoperations-operationsduspectre@ised-isde.gc.ca) en précisant si la réponse concerne les trois conditions de licence (I3, K3 et K6) ou l'une ou l'autre seulement.

40. Les documents imprimés doivent être envoyés à l'adresse suivante :

Innovation, Sciences et Développement économique Canada
Directeur principal, Direction générale des opérations de gestion du spectre
235, rue Queen, 6^e étage, tour Est
Ottawa (Ontario) K1A 0H5

41. Tous les envois doivent citer la Partie I de la Gazette du Canada, la date de publication, le titre et le numéro de référence de l'avis (DGSO-003-21). Pour s'assurer que leurs commentaires sont pris en compte, les parties intéressées doivent veiller à ce qu'ISDE les reçoive au plus tard le 4 octobre 2021.

42. Peu après la clôture de la période de présentation de commentaires, tous les commentaires reçus seront publiés sur le site Web Gestion du spectre et télécommunications.

43. ISDE offrira également aux parties intéressées la possibilité de répondre aux commentaires présentés par d'autres parties. Ces réponses seront acceptées jusqu'au 8 novembre 2021. Les réponses aux commentaires seront également publiées sur le site Web Gestion du spectre et télécommunications.

44. Tous les commentaires et toutes les réponses aux commentaires étant publiés sur le site Web d'ISDE, les personnes qui soumettent des commentaires doivent veiller à ce que ceux-ci ne contiennent pas de renseignements confidentiels ou privés.

45. Après la période initiale de présentation des commentaires, ISDE peut, à sa discrétion, demander des renseignements supplémentaires au besoin pour préciser des opinions importantes ou de nouvelles propositions. Dans ce cas, la date limite de réponses aux commentaires pourrait être repoussée.

46. Tous les documents relatifs au spectre cités en référence dans le présent document sont publiés sur le site Web Gestion du spectre et télécommunications d'ISDE.