Décisions sur le cadre de délivrance de licences pour le service fixe par satellite (SFS) et le service de radiodiffusion par satellite (SRS)

1. Objet et portée

Le présent document a pour objet d’annoncer les décisions relatives aux changements dans différents volets du cadre de délivrance de licences pour les services par satellite d’Industrie Canada, notamment :

• l’utilisation du principe du premier arrivé, premier servi (PAPS) pour l’attribution des fréquences satellite, notamment les fréquences SFS et SRS;
• le régime de licences et de droits applicable aux attributions de fréquences SFS et SRS;
• les obligations associées aux licences de services par satellite pour le SFS et le SRS.

Ces questions ont été soulevées dans le cadre du processus de consultation publique lancé en mars 2012 suivant l’Avis de la Gazette du Canada, SMSE-003-12 — Consultation sur le cadre de délivrance des licences pour le service fixe par satellite (SFS) et le service de radiodiffusion par satellite (SRS) au Canada.

La délivrance de licences pour d’autres services par satellite, tels les services mobiles par satellite (SMS), les services d’amateur et les services des sciences spatiales par satellite, sont déjà assujettis à la délivrance de licences selon le principe du premier arrivé, premier servi. En fonction de ce principe, Industrie Canada travaille avec les requérants pour améliorer leurs demandes jusqu’à ce qu’il les juge acceptables. Cette pratique sera discontinuée et, tel que souligné au cours de la consultation, les règles et procédures qui seront établies dans le cadre du nouveau processus se fondant sur le principe du premier arrivé, premier servi, s’appliqueront à la délivrance de licences, et ce, pour tous les services par satellite, tel qu’expliqué à la section 3.1.

1.1 Mandat

Le ministre de l’Industrie, par l’entremise de la Loi sur le ministère de l’Industrie, la Loi sur la radiocommunication et le Règlement sur la radiocommunication, compte dûment tenu des objectifs de la Loi sur les télécommunications, est chargé de la gestion du spectre au Canada. À ce titre, le ministre est responsable de l’élaboration d’objectifs et de politiques nationales visant l’utilisation des ressources du spectre ainsi que de la gestion efficace des ressources du spectre des fréquences radioélectriques.

1.2 Législation

En vertu de l'article 5 de la Loi sur la radiocommunication, le ministre de l'Industrie est investi des pouvoirs généraux relatifs à la gestion du spectre au Canada et, en application de l'article 19 de la Loi sur le ministère de l'Industrie, il peut imposer des droits pour l’obtention de licence visant l’utilisation du spectre. Le gouverneur en conseil peut établir des règlements relatifs à la gestion du spectre, conformément à l'article 6 de la Loi sur la radiocommunication, comme le prescrit le Règlement sur la radiocommunication.

1.3 Mise en œuvre

La mise en œuvre du cadre annoncé dans le présent document se fera en deux étapes. Les éléments relatifs au processus de délivrance de licence et aux conditions de licence entreront en vigueur lorsque la nouvelle politique et les documents concernant les procédures seront publiés. Le cadre de politique PR-008, Cadre de politique pour la prestation du service fixe par satellite, sera révisé et élargi pour s’appliquer aux SRS, et la Circulaire des procédures concernant les clients 2-06-02, Délivrance de licences aux stations spatiales, sera révisée pour expliquer le nouveau processus de délivrance de licences. Ces documents seront publiés d’ici peu, mais Industrie Canada ne lèvera pas le moratoire sur les nouvelles licences SFS et SRS avant approximativement un mois suivant la date de publication de ces documents. Ainsi, l’industrie aura suffisamment le temps, d’une part, d’examiner les décisions, la politique-cadre et les procédures et, d’autre part, de demander des éclaircissements, si besoin est. Les approbations en principe visant des satellites non opérationnels assorties de la condition relative à l’intérêt public sont réputées modifiées au niveau réduit, tel qu’il est décrit dans la section 3.3.

La deuxième étape de la mise en œuvre de ce cadre concerne le nouveau régime de droits, assujetti au processus établi par la Loi sur les frais d’utilisation (LFU). Par conséquent, les nouveaux droits ne seront pas appliqués avant que le processus de la LFU soit complété et qu’un nouveau barème de droits pour les licences d’utilisation du spectre par satellite soit en place. Dans l’intervalle, Industrie Canada continuera d’accorder des approbations en principe, suivi de licences radios lorsque les satellites seront opérationnels. La structure de droits en vigueur s’appliquera.

Industrie Canada demande des commentaires additionnels sur sa proposition révisée portant sur la perception de droits décrite à la section 3.2 du présent document. La date limite pour soumettre des commentaires à Industrie Canada est le 6 décembre 2013. Il n’y aura pas d’occasion de soumettre des réponses aux commentaires. Industrie Canada entamera alors le processus de la LFU.

2. Contexte

Tel qu’énoncé dans le document Consultation sur le cadre de délivrance des licences pour le service fixe par satellite (SFS) et le service de radiodiffusion par satellite (SRS) au Canada, l’objectif visé par Industrie Canada en modifiant le processus de délivrance de licences pour le SFS et le SRS est d’établir un cadre de délivrance de licences attrayant et à jour par rapport aux pays comparables délivrant des licences pour les services par satellite. Des commentaires ou des réponses aux commentaires ont été reçus des huit parties suivantes :

• - Ciel Satellite Limited Partnership (Ciel);
• - Hughes Network Systems LLC et Gamma Acquisition Canada ULC (Hughes/Gamma);
• - 95WCanSatCo Satellite Communications Inc. (95WCanSatCo);
• - Satellite Industry Association (SIA);
• - Shaw Communications Inc. (Shaw);
• - Télésat Canada (Télésat);
• - Xplornet Communications Inc. (Xplornet);
• - Le gouvernement des Territoires du Nord Ouest.

Dans son analyse des commentaires et dans les décisions qu’il a prises en ce qui a trait au cadre de délivrance de licences pour les services par satellite, Industrie Canada a tenu compte de l’objectif global susmentionné, ainsi que de l’objectif et des lignes directrices habilitantes du Cadre de la politique canadienne du spectre.

3. Discussion et décision

3.1 Processus de délivrance de licences

3.1.1 Processus de délivrance de licences fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi ^{Note de bas de page 1}

Dans le document de consultation, à l’égard de la délivrance de licences pour le SFS et le SRS, on a proposé l’introduction d’un processus fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi comme étant un processus à propos, objectif et prévisible, tout en étant simple sur le plan administratif. Des commentaires ont été reçus des entreprises Ciel, Hughes/Gamma, 95WCanSatCo, Shaw, SIA, Télésat, et Xplornet. Tous ces répondants ont appuyé la mise en œuvre d’un processus fondé sur le principe du PAPS pour l’attribution de licences d’utilisation du spectre par satellite.

Tous ces répondants étaient aussi en faveur de l’utilisation des licences du spectre comme véhicule autorisant le spectre pour le SFS et le SRS. La majorité des répondants ont incité Industrie Canada à mettre en œuvre le nouveau processus de délivrance de licences dès que possible.

Bien que la question n’ait pas été spécifiquement soulevée au cours des consultations, les paramètres d’une licence de spectre incluront des bandes de fréquences spécifiques à une position orbitale donnée. Les licences de spectre ne définiront pas une zone de couverture, mais incluront plutôt l’ensemble du territoire visible à partir du satellite. Ceci est conforme à l’interprétation des licences d’utilisation du spectre par satellite à ce jour. Il peut y avoir des exceptions en ce qui a trait à la couverture canadienne, tel qu’énoncé à la section 3.4 du présent document de décision.

Outre le fait d’appuyer un processus de délivrance de licences fondé sur le principe du PAPS, Shaw a proposé qu’Industrie Canada mette en œuvre un droit de premier refus pour les titulaires de services de radiodiffusion directe (DTH) concernant les licences pour des fréquences avec lesquelles ces titulaires offrent déjà des services. Shaw a laissé entendre que ceci pourrait servir à la fois de protection contre les applications frivoles et de moyen pour assurer la continuité des services offerts aux clients actuels de DTH. Les entreprises Ciel, 95WCanSatCo, SIA, Télésat et Xplornet ont toutes été en désaccord avec la suggestion de Shaw, soutenant que l’imposition de telles contraintes en matière de réglementation découragerait l’investissement dans le spectre et son développement par les exploitants de satellites. Ciel, 95WCanSatCo et Télésat ont fait valoir que parce que la radiodiffusion représente une proportion importante des activités des exploitants de satellites, les forces du marché suffisent à assurer la continuité du service et un minimum de perturbations pour les utilisateurs de services de radiodiffusion DTH. Xplornet n’était pas d’accord avec la suggestion de Shaw attestant qu’un type de service ne devrait pas l’emporter sur un autre, et que l’établissement de tout type de priorité minerait l’impartialité d’un processus fondé sur le principe du PAPS.

Industrie Canada est d’avis qu’une intervention dans la réglementation dans ce domaine ferait inutilement obstacle au libre jeu du marché et minerait la capacité des exploitants de satellites de développer les fréquences autorisées de la façon qu’ils jugent appropriée. De plus, les fournisseurs canadiens de services DTH sont admissibles à présenter directement une demande de licence de services par satellite s’ils constatent que cela est nécessaire. Par conséquent, Industrie Canada mettra en œuvre un processus fondé sur le principe du PAPS sans droit de premier refus.

L’entreprise Xplornet a reconnu les plans d’Industrie Canada d’entreprendre une consultation sur la délivrance de licences pour les stations terriennes à une date ultérieure, et a affirmé que la question était d’une importance cruciale pour elle. Xplornet a proposé comme mesure provisoire, et ce, jusqu’à ce que la consultation relative aux stations terriennes puissent être complétée, qu’Industrie Canada inclue des terminaux d’abonnés dans le cadre de la licence et du barème de droits pour les licences d’utilisation du spectre par satellite dans la bande Ka.

Industrie Canada reconnaît le défi que posent les terminaux d’abonnés dans la bande Ka, et a adopté la délivrance de licences de système (incluant les terminaux d’abonnés) au cas par cas. Industrie Canada continuera cette pratique jusqu’à ce que la consultation sur les stations terriennes soit terminée.

3.1.2 Règles pour le nouveau processus de délivrance de licences fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi (PAPS)

Industrie Canada a proposé une série de règles pour le nouveau processus fondé sur le principe du PAPS. Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de Ciel, 95WCanSatCo, Shaw, Télésat et Xplornet à ce chapitre. Il y a eu entente générale sur les règles proposées suivantes : la soumission des demandes est effectuée par voie électronique, et l’ordre de réception établi par l’horodateur du système; la proposition selon laquelle, d’une part, une demande refusée donne le signal à Industrie Canada de procéder immédiatement à l’évaluation de la deuxième demande suivante, le cas échéant; et, d’autre part, la délivrance d’une licence écarte toutes les autres demandes visant les mêmes fréquences de spectre.

Les répondants ont proposé une alternative aux propositions d’Industrie Canada relativement à trois points. Le premier concerne la proposition d’Industrie Canada, à savoir que lorsqu’une demande est jugée incomplète ou inadéquate, elle sera refusée et ne sera pas examinée à moins de faire l’objet d’une nouvelle demande. Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires en faveur d’une autre approche ont été reçus de Ciel, 95WCanSatCo, Télésat et Xplornet. Ces répondants ont appuyé l’idée qu’Industrie Canada, au lieu de refuser purement et simplement une demande, puisse accorder aux requérants une certaine période de temps (un « délai de correction ») pour leur permettre de corriger tout oubli sans perdre leur statut prioritaire.

Industrie Canada reconnaît que le processus fondé sur le principe du PAPS tel que proposé, représente un changement important par rapport aux processus actuels en place servant à la délivrance de licences pour les SMS, les sciences spatiales et à l’octroi de certaines licences SFS/SRS, qui permet à Industrie Canada de travailler avec un requérant de façon itérative pour améliorer sa demande. Toutefois, de l’avis d’Industrie Canada, l’introduction d’un délai de correction pourrait introduire plus de subjectivité et fausser davantage le processus en permettant qu’une demande inadéquate ou comportant des lacunes conserve sa priorité sur une demande secondaire, mais complète. Cette manière de faire retarderait également le traitement des demandes. Industrie Canada a déterminé qu’il permettra à un requérant de corriger seulement les erreurs administratives ou typographiques relevées par Industrie Canada, mais seulement à la demande du Ministère. Les requérants n’auront pas l’occasion de corriger aucune autre lacune dans la demande, mais seront autorisés à soumettre une nouvelle demande du même spectre si la première demande est refusée.

Un deuxième point auquel les répondants ont proposé des changements concerne le traitement de demandes simultanées. Ciel, Telesat et Xplornet ont suggéré que, compte tenu de la difficulté d’établir un système fonctionnel avec seulement la moitié du spectre demandé, lorsque deux demandes du même spectre sont reçues simultanément, les requérants devraient avoir l’occasion de négocier, avant qu’Industrie Canada prenne une décision quant à la délivrance de licence, à l’égard de la répartition du spectre. Les deux entreprises, 95WCanSatCo et Shaw, ont appuyé la proposition, et 95WCanSatCo a ajouté qu’advenant l’échec de la négociation, Industrie Canada pourrait utiliser un processus d’examen comparatif pour choisir le requérant retenu.

Tel que souligné au cours de la consultation, il est fort peu probable que deux demandes soient reçues en même temps. Industrie Canada reconnaît les défis auxquels deux requérants retenus seraient confrontés s’ils se voyaient octroyer une licence autorisant seulement la moitié du spectre demandé. Cependant, Industrie Canada est d’avis qu’en permettant aux requérants de négocier avant qu’une décision en matière de délivrance soit prise, il ouvrirait la porte à des retards déraisonnables et à la subjectivité dans le traitement des demandes. Ces résultats iraient à l’encontre des objectifs du processus fondé sur le principe du PAPS.

De l’avis d’Industrie Canada, les mêmes résultats peuvent être obtenus en utilisant l’approche proposée dans le cadre de la consultation. Si deux demandes pour le même spectre à une position orbitale^{Note de bas de page 2} sont reçues simultanément, et que les deux demandes sont approuvées, le spectre sera réparti également entre les deux requérants. Les requérants seront alors libres de négocier entre eux et de recommuniquer avec Industrie Canada pour lui demander de modifier ou de pouvoir retourner la ou les licences. Industrie Canada est d’avis que cette approche repose davantage sur le libre jeu du marché lorsqu’il s’agit de gestion du spectre.

Industrie Canada reconnaît que le processus fondé sur le principe du PAPS est un changement important par rapport au processus actuel et que la possibilité de demandes multiples pour le même spectre et la même position orbitale sera maximale quelques minutes après la levée du moratoire. Par conséquent, une procédure spéciale sera appliquée, comme le décrit la section 4.

Un troisième et dernier point auquel les répondants ont proposé une autre approche concerne l’intention d’Industrie Canada de publier un avis de réception des demandes sur son site Web. Ciel et Télésat ont proposé que cet avis ne soit pas publié avant que les enregistrements soient présentés auprès de l’UIT. Télésat a en outre suggéré qu’Industrie Canada établisse une norme de service de 20 jours pour la présentation d’enregistrements auprès de l’UIT, à partir du moment où les demandes sont reçues par le Ministère. Cette suggestion a été appuyée par Ciel.

Selon Industrie Canada, la façon la plus simple et la plus transparente de traiter ce point est d’exiger la présentation des documents pertinents pour l’enregistrement pertinent auprès de l’UIT (publication anticipée de l’information ou coordination de l’information concernant les bandes projetées) avec la demande. Une demande sera donc considérée incomplète, et refusée par la suite, à moins d’être accompagnée de cette documentation. Lorsque l’enregistrement aura été envoyée auprès de l’UIT, le Ministère publiera un avis à l’effet que la demande a été reçue. Industrie Canada considère qu’une norme de service de 15 jours ouvrables est appropriée pour la soumission des enregistrements auprès de l’UIT, et il appliquera cette norme. Une nouvelle étape sera également établie pour la soumission des documents de coordination auprès d’Industrie Canada qui les enverra auprès de l’UIT. Les détails procéduraux complets seront inclus dans la version révisée de la CPC-2-6-02.

3.1.3 Critères d’évaluation

Dans ses activités de délivrance de licences, le principal objectif d’Industrie Canada a été de faire en sorte que les utilisateurs de satellites canadiens (p. ex., radiodiffuseurs, établissements gouvernementaux et entreprises de télécommunications) aient accès à la capacité de transmission par satellite dont ils ont besoin pour s’acquitter de leurs fonctions respectives, et que les services soient offerts partout au Canada. En tant que membre de l’UIT, Industrie Canada est aussi chargé de faire en sorte que les titulaires de licences canadiens se conforment aux politiques et règlements convenus sur le plan international en matière de spectre.

Afin d’exécuter ces fonctions, Industrie Canada évalue chaque demande de licence de satellite en fonction d’une série de critères. La consultation a sollicité des commentaires sur une série de critères proposés à utiliser dans le cadre du nouveau processus de délivrance de licences fondé sur le principe du PAPS, ainsi que sur les critères additionnels qui conviendraient. Cinq répondants ont fait des commentaires ou des réponses aux commentaires (Ciel, 95WCanSatCo, Shaw, Télésat et Xplornet). Parmi ces répondants, seuls Ciel et Télésat ont commenté chaque critère. Les trois autres répondants ont fait des commentaires sur le plan de mise en œuvre viable, le plan financier et sur les avantages que peuvent en retirer les Canadiens. Aucun des répondants n’a proposé d’autres critères ou de critères additionnels.

Admissibilité et conformité aux exigences réglementaires et aux politiques d’utilisation du spectre

Il y a eu consensus à l’égard des critères de base selon lesquels les titulaires d’une licence doivent être des entités canadiennes, et les projets conformes aux exigences réglementaires et aux politiques d’utilisation du spectre. Le Règlement sur la radiocommunication exige que le titulaire d’une licence soit une entité canadienne, et est une condition nécessaire de toute façon. Ces critères seront maintenus.

Conformité aux politiques d’utilisation du spectre

Télésat a mis en lumière le fait que lorsque les satellites offrent des services dans des pays à l’extérieur du Canada, les politiques et règlements de ces pays concernant le spectre peuvent différer de ceux du Canada. Télésat a proposé que l’exigence de conformité aux politiques canadiennes d’utilisation du spectre ne s’applique pas dans ces cas. Industrie Canada est d’accord avec cette proposition et en a précisera les exigences dans la version révisée de la CPC-2-6-02.

Direction et contrôle canadiens

La Loi sur la radiocommunication s’applique aux véhicules spatiaux (satellites) sous la direction ou le contrôle d’entités canadiennes, tel qu’énoncé à l’article 3 b) de la Loi. Afin de faire valoir sa compétence à l’égard de véhicules spatiaux donnés et pour assurer la conformité avec d’autres exigences réglementaires canadiennes et internationales, Industrie Canada a demandé que cette direction ou ce contrôle soient établis par l’intermédiaire d’installations de contrôle physiques situées au Canada. Télésat et 95WCanSatCo étaient d’accord que cette exigence soit maintenue, alors que Ciel a fait valoir que le contrôle contractuel du satellite (dans les cas où les installations de contrôle seraient situées à l’extérieur du Canada) était suffisant pour que le ministre exerce sa compétence sur le satellite.

Industrie Canada reconnaît que l’industrie du satellite évolue. Le partenariat international, par exemple, qui voit les charges utiles d’un exploitant sur le véhicule spatial d’un autre exploitant, est de plus en plus courant dans les projets de services par satellite. De l’avis du Ministère, les exploitants canadiens devraient avoir accès à de telles occasions lorsque cela est possible, même si les installations de contrôle primaires pourraient ne pas être situées au Canada.

Industrie Canada autorisera les cas de contrôle contractuel d’un satellite au cas par cas. Comme à Industrie Canada on est soucieux des obligations nationales et internationales, les titulaires de licence ayant l’intention d’utiliser les installations de contrôle primaires situées à l’extérieur du Canada doivent également prévoir des installations de contrôle secondaires ou de secours situées au Canada. Lorsqu’on étudiera les demandes pour lesquelles les installations de contrôle seront situées à l’extérieur du Canada, les représentants d’Industrie Canada examineront les ententes connexes, les projets concernant les installations proposées et d’autres arrangements afin, d’une part, de s’assurer qu’ils conviennent pour qu’un contrôle suffisant puisse être exercé par le requérant et, d’autre part, de garantir la conformité à toutes les exigences réglementaires. Les exigences en matière d’information seront énoncées dans la version révisées de la CPC-2-6-02.

Plan de mise en œuvre viable et plan financier

Les consultations ont fait ressortir deux éléments dans le plan de mise en œuvre : i) un plan technique et ii) l’information décrivant l’exploitation du requérant en tant qu’exploitant canadien de satellite ou un plan détaillé pour devenir un exploitant canadien de satellite.

Plan technique

En ce qui a trait au plan technique, Industrie Canada évalue présentement les applications en fonction de leur faisabilité technique, afin de vérifier que le satellite respecte les paramètres de service précisés dans la demande et qu’il soit conforme aux règlements et aux politiques canadiens et internationaux. Dans l’ensemble, les répondants ont convenu que bien qu’une certaine évaluation technique soit nécessaire pour vérifier la conformité à la réglementation, toute évaluation additionnelle serait subjective et minerait la prévisibilité du nouveau processus.

Industrie Canada est d’accord qu’il est nécessaire de réduire le potentiel de subjectivité dans le processus d’évaluation et se propose d’élaborer des règles de service pour les bandes de fréquences pour services satellite en fonction desquelles il évaluera les demandes. Toutefois, d’ici à ce que ces règles soient élaborées, Industrie Canada n’évaluera que les plans techniques pour assurer : 1) la conformité aux exigences techniques applicables de l’UIT; 2) la conformité aux exigences de couverture du Canada; 3) la coexistence avec d’autres licences de satellites canadiens; et 4) un rendement spectral minimal. L’information requise sera fournie dans la version révisée de la CPC-2-6-02.

Exploitant de satellite canadien et plan financier

En ce qui a trait au plan de mise en œuvre relativement au rendement en tant qu’exploitant de satellite canadien, ou au projet de le devenir, par le passé, Industrie Canada demandait aux requérants de fournir des renseignements commerciaux et un plan financier qui contenait des données suffisantes pour démontrer sa capacité de financer la mise en œuvre et l’exploitation de ses satellites proposés. Ciel, 95WCanSatCo, Shaw, Télésat et Xplornet ont commenté à l’unanimité que l’évaluation de cette information est entièrement subjective et a fortement incité Industrie Canada à éliminer ces critères. Au lieu de fournir cette information à chaque demande, Télésat a proposé que les requérants se préqualifient en fournissant de l’information sur une base régulière à Industrie Canada. Ciel n’était pas d’accord avec cette approche, la qualifiant de subjective.

Bien qu’Industrie Canada soit d’accord avec ces commentaires, son objectif en délivrant des licences d’utilisation de fréquences satellite est de faire en sorte que des services résultent de la délivrance d’une licence et que ces services soient offerts aux Canadiens. Pour atteindre cet objectif, Industrie Canada a évalué les plans d’affaires et les plans financiers associés à la mise en œuvre d’un projet de prestation de services par satellite. Avec le nouveau processus de délivrance de licences fondé sur le principe du PAPS et avec la suppression de l’exigence d’évaluation des plans d’affaires et des plans financiers, il serait plus facile pour les requérants de soumettre des demandes frivoles ou obstructives qui pourraient aboutir à la délivrance de licences, mais à aucune prestation de services aux Canadiens.

Indusstrie Canada est convaincu que les mesures de protection du processus, qui sont mentionnées à la section 3.1.4 du présent document de décision (spécifiquement l’exigence de payer les droits au moment de la délivrance de la licence et l’application rigoureuse des étapes), serviront de substitut partiel à l’évaluation de la viabilité du projet. Le droit, notamment, aura une incidence financière similaire à la garantie d’exécution exigée par la Federal Communications Commission (FCC) aux États-Unis. Soit le requérant s’autofinancera pour payer les droits, soit une institution financière procédera à un examen préalable du projet avant de prêter des fonds au requérant.

Comme cette nouvelle protection par les droits ne sera accessible à Industrie Canada qu’à l’approbation du nouveau barème des droits suivant l’achèvement du processus de la LFU, entre-temps, les requérants seront tenus de soumettre un affidavit, signé par le chef de la direction ou le chef des finances de l’entreprise, dans lequel il est énoncé que le financement demandé est disponible et que le plan de mise en œuvre est solide.

Retombées pour les Canadiens

Les répondants se sont généralement entendus pour dire que l’évaluation des retombées d’un projet pour les Canadiens était très subjective. Shaw, Télésat et Xplornet ont exprimé des inquiétudes en disant que si ce critère était retenu, le processus fondé sur le principe du PAPS pourrait devenir un processus comparatif. Bien que Ciel ait aussi jugé ce critère subjectif, et non approprié dans sa forme actuelle, il appuierait le maintien de ce critère s’il était bien défini, spécifique et mesurable, ce qui contribuerait à assurer la transparence et la prévisibilité.

Selon Industrie Canada, l’évaluation des retombées pour les Canadiens en tant que critère est utile dans un processus comparatif, car certains requérants peuvent s’engager à offrir aux Canadiens des retombées plus importantes que d’autres requérants, cet engagement étant un moyen d’obtenir une licence. Dans le cadre d’un processus fondé sur le principe du PAPS, le critère d’une retombée prévue pour les Canadiens n’est pas nécessaire et ne sera pas inclus comme critère d’évaluation. Industrie Canada demeure déterminé à assurer une couverture adéquate au Canada pour ce qui est de la prestation de services. L’exigence d’une couverture canadienne sera abordée plus en détail à la section 3.4 du présent document.

3.1.4 Mesures de protection du processus

Au cours de la consultation, Industrie Canada a mentionné qu’un processus fondé sur le principe du PAPS peut faire l’objet d’abus plus importants que d’autres types de processus, par exemple de la part de requérants qui demandent un nombre excessif de licences pour des raisons spéculatives ou pour faire obstruction. Industrie Canada a inclus dans la consultation un certain nombre de mesures éventuelles, tant financières qu’administratives, conçues pour prévenir ce genre d’abus. Dans certains cas, les mesures proposées étaient des éléments essentiels au nouveau cadre de délivrance de licences, mais elles avaient aussi des effets protecteurs. Des commentaires et/ou des réponses aux commentaires ont été reçus de 95WCanSatCo, Ciel, SIA, Télésat et Xplornet concernant ces mesures.

Mesures financières

Les mesures financières mentionnées dans le document de consultation comprenaient les frais de demande, la soumission des droits de licence pour la première année avec la demande, les cautionnements de bonne exécution et le paiement de droits au moment de l’approbation d’une demande. Dans l’ensemble, on s’opposait à l’utilisation de mesures financières, à l’exception d’un certain appui à l’égard de l’introduction de frais de demande. Le fondement de l’opposition était que de telles mesures accroîtraient les coûts et décourageraient l’investissement.

Bien qu’il y ait eu un certain appui à l’égard des frais de demande (Ciel, Télésat et Xplornet), Industrie Canada a déterminé que le niveau auquel ces frais doivent être établis (pour recouvrer les coûts du traitement de la demande seulement) serait trop bas pour agir comme mesure efficace contre la prévention d’abus. De même, en raison de la courte période entre la soumission d’une demande et la délivrance d’une licence (45 jours ouvrables) dans le cadre du nouveau processus, la soumission des droits de licence pour la première année avec la demande n’aurait pas d’effet protecteur important.

Le paiement des droits de licence au moment de l’approbation d’une demande est un élément essentiel de la délivrance de licences pour le SFS et le SRS et du régime de droits; il sera traité plus loin à la section 3.2.1 du présent document. Industrie Canada est d’avis que l’effet de cet aspect du régime de droits restreindra dans une large mesure la possibilité de comportement abusif de la part des titulaires de licences.

Bien qu’Industrie Canada considère que l’exigence envers les requérants de déposer une caution et l’imposition de pénalités pour violation des conditions de licence pourraient être des mesures efficaces pour aider à prévenir l’abus, elles nécessiteraient des changements législatifs. De plus, Industrie Canada est convaincu que si les droits de licence étaient payés au moment de l’approbation de la demande, cela aurait à peu près le même effet que les conséquences financières des cautionnements d’exécution, et, par conséquent, les cautionnements ne seraient pas nécessaires. Enfin, bien que les amendes puissent être efficaces, on a conclu à Industrie Canada qu’elles ne sont pas nécessaires présentement comme mesure de prévention d’abus, lorsque l’on considère les mesures qui seront adoptées.

Mesures administratives

Les mesures administratives mentionnées dans le document de consultation étaient l’application stricte des étapes et les limites relatives aux demandes en souffrance et aux licences inutilisées. En général, on appuyait l’application stricte des étapes (Ciel, SIA, Télésat et Xplornet), la plupart des répondants incitant Industrie Canada à conserver son pouvoir discrétionnaire d’envisager apporter des modifications aux étapes. Selon 95WCanSatCo, l’application stricte des étapes, aboutissant à la révocation d’une licence, est punitive et superflue. L’entreprise a suggéré qu’Industrie Canada donne aux requérants la possibilité de corriger les problèmes pouvant donner lieu à un manquement d’étape.

Dans le cadre du nouveau processus fondé sur le principe du PAPS, Industrie Canada s’attend à recevoir des demandes accompagnées de plans détaillés d’utilisation du spectre à la position orbitale demandée. Les étapes visent à faire en sorte que la construction et la mise en œuvre des satellites, ainsi que la prestation de services des titulaires de licence progressent de façon diligente et dans les délais prescrits. Par conséquent, Industrie Canada établira un cadre quinquennal contenant des étapes standard pour la mise en œuvre de projets de satellite. Voici les exigences associées aux étapes : 1) dans les six mois suivant la délivrance ou l’approbation de la licence, le titulaire de licence doit soumettre les documents relatifs à la demande de coordination auprès de l’UIT; 2) dans un délai de deux ans, le titulaire de licence doit démontrer qu’un contrat de construction de satellite est en place et que la conception du satellite est conforme au plan autorisé ainsi qu’aux exigences techniques applicables; 3) dans un délai de 30 mois, le titulaire de licence doit démontrer que la construction a débuté; 4) dans un délai de quatre ans, le titulaire de licence doit démontrer qu’un contrat de lancement est en place; 5) dans un délai de cinq ans, le titulaire de licence doit mettre le satellite en service.

Le respect de ces étapes, démontré par le progrès de la construction et le lancement d’un satellite, fera en sorte que de précieuses fréquences du spectre ne soient pas détenues par des titulaires de licence qui ne sont pas en mesure ou ne sont pas disposés à exécuter leurs plans. Conformément à l’application stricte des étapes, Industrie Canada ne prévoit pas d’accorder de prolongation d’étape en l’absence de circonstances extraordinaires. Lorsque des étapes auront été manquées et n’auront pas été prolongées, Industrie Canada entamera un processus de révocation visant à libérer les licences afin de rendre le spectre accessible à d’autres. Toutefois, on est conscient à Industrie Canada que la décision d’entreprendre un processus de révocation est une question sérieuse, et qu’une possibilité raisonnable devrait être offerte aux titulaires de licences de faire valoir la raison pour laquelle leur licence ne devrait pas être révoquée. Si une décision de révocation est prise, l’ancien titulaire de licence sera autorisé à présenter une nouvelle demande pour le même spectre. Une description du processus de révocation est incluse dans la version révisée de la CPC-2-6-02.

La mise en œuvre de ces étapes prédéterminées, rigoureusement exécutées, lorsqu’elle est utilisée de concert avec le paiement de droits au moment de l’approbation de la demande, devrait être efficace pour prévenir le remisage des licences. Les nouvelles étapes prédéterminées ne seront pas appliquées aux approbations actuelles. Cependant, lorsque la version révisée de la CPC-2-6-02 sera publiée, les étapes actuelles liées à ces approbations seront rigoureusement exécutées.

Un certain appui a été exprimé à l’égard du fait de limiter le nombre de demandes en souffrance d’un exploitant (Ciel et 95WCanSatCo). En plus d’agir comme protection minimale, les limites relatives aux demandes en instance seront nécessaires pour permettre à Industrie Canada de traiter les demandes fondées sur le principe du PAPS en respectant la norme de service. En conséquence, un requérant (incluant ses affiliés tels que définis dans la Loi canadienne sur les sociétés par actions) sera autorisé à avoir seulement deux demandes à l’étude auprès d’Industrie Canada, et ce, à tout moment. Il n’y aura pas de limite annuelle ni de limite par bande. La limite imposée aux demandes en instance n’aura pas d’incidence sur le nombre de licences dont un requérant peut être titulaire. Selon Industrie Canada, une limite de deux demandes en instance, à tout moment, ne devrait pas avoir d’incidence sur les besoins légitimes des exploitants de satellites d’exécuter leurs plans d’activités.

Par conséquent, pour protéger des abus le processus fondé sur le principe PAPS, Industrie Canada adoptera les mesures suivantes : 1) paiement des droits de licence au moment de l’approbation d’une demande; 2) exécution rigoureuse des étapes; 3) une limite de deux demandes en instance pour chaque requérant (incluant ses affiliés), et ce, à tout moment. Selon Industrie Canada l’effet global de ces mesures contribuera à limiter les abus à l’égard du processus fondé sur le principe PAPS, sans être onéreux pour les requérants et les titulaires de licence qui ont des projets entrepris de bonne foi. Initialement, Industrie Canada fera appel seulement aux mesures administratives (exécution des étapes et nombre limité des demandes en instance) jusqu’à l’adoption du nouveau régime de droits.

3.1.5 Normes de service

Industrie Canada a proposé une norme de service de 45 jours ouvrables, le temps de prendre une décision concernant une demande de licence de spectre pour les services par satellite. Des commentaires ou des réponses aux commentaires ont été reçus des entreprises Ciel, 95WCanSatCo, Télésat et Xplornet, qui, toutes, appuyaient la norme de service proposée. Industrie Canada adoptera une norme de service de 45 jours ouvrables pour permettre l’examen des demandes de spectre pour les services par satellite. Dans certains cas (p. ex., pour les demandes nécessitant un examen de la politique en vigueur, pour les fréquences de spectre pour lesquelles il n’existe aucune politique, ou pour un réseau exceptionnellement complexe), Industrie Canada ne sera pas en mesure de respecter la norme de service. Dans ces cas, les requérants en seront avisés. Télésat a également suggéré de mettre en œuvre une norme de service de 20 jours pour la soumission d’enregistrements auprès de l’UIT, ce que Ciel et 95WCanSatCo ont appuyé. Industrie Canada adoptera une norme de service de 15 jours ouvrables pour permettre la transmission auprès de l’UIT d’information relative aux enregistrements. La version révisée de la CPC-2-6-02 inclura une description de l’exigence et du moment de la soumission de cette information au Ministère.

3.2 Processus de délivrance de licences et régime de droits

Comme il a été mentionné à la section 1.3 du présent document, la mise en place d’un nouveau régime de droits est assujettie au processus défini par la LFU; un nouveau régime ne sera donc mis en place que lorsque ce processus sera terminé et qu’une nouvelle structure de droits pour les licences d'utilisation du spectre par satellite aura été établie. Le présent document de consultation vise à permettre à Industrie Canada de recueillir des commentaires supplémentaires sur sa proposition révisée portant sur la perception de droits, comme il est indiqué à cette section du présent document. Les commentaires doivent être transmis à Industrie Canada au plus tard le 6 décembre 2013. Il ne sera pas possible de répondre aux commentaires. Industrie Canada amorcera ensuite le processus relatif à la LFU. Le régime de droits et de délivrance de licences décrit dans la présente section ne s’applique qu’au spectre SFS et SRS, et comprend l’utilisation de ce spectre à l’appui d’autres services (p. ex., les liaisons de connexion pour les SMS ou poursuite télécommande et télémesure (TT&C) pour tout service lorsque les fréquences de TT&C se situent dans les bandes SFS).

Lors de la consultation, Industrie Canada a reconnu la nature internationale de l’exploitation de satellites, ainsi que le fait que l’imposition de droits et d’exigences réglementaires aux exploitants de satellite canadiens pourrait constituer un désavantage concurrentiel par rapport à leurs homologues étrangers. Industrie Canada a établi des facteurs essentiels à la mise en œuvre des nouveaux droits applicables au spectre SFS et SRS, notamment la simplicité administrative, le reflet d’une partie de la valeur marchande, la prévisibilité, et la neutralité technologique.

Un certain nombre d’éléments relatifs au nouveau régime de droits ont été proposés lors de la consultation. Le premier élément concernait la proposition de délivrer des licences de spectre immédiatement après l'approbation d’une demande, plutôt qu’après le lancement d’un satellite (et de donner une approbation de principe entre temps, comme c’est le cas pour les licences radio). Les entreprises Ciel, Hughes/Gamma, 95WCanSatCo, SIA, Telesat et Xplornet ont formulé des commentaires et/ou des réponses aux commentaires appuyant la proposition d’introduire des licences de spectre. Industrie Canada a déterminé que lorsqu’un nouveau régime de droits sera en place, les licences de spectre seront délivrées dès l’approbation d’une demande visant à autoriser l’utilisation du spectre SFS et SRS. Les licences radio existantes seront converties en licences de spectre une fois que la nouvelle structure de droits aura été approuvée. Entre temps, des licences radio seront délivrées pour les nouvelles autorisations visant l’utilisation du spectre SFS et SRS, et ce, jusqu’à la mise en place de la nouvelle structure de droits.

Le deuxième élément comprenait un certain nombre de propositions en lien avec le régime de droits; voici comment il s’appliquera aux nouvelles licences de spectre.

3.2.1 Droits exigibles à la délivrance des licences

Il a été proposé lors de la consultation d’appliquer les droits dès la délivrance de licences, selon la quantité de spectre autorisée. Les entreprises Ciel, Hughes/Gamma, 95WCanSatCo, SIA, Telesat et Xplornet ont formulé des commentaires et/ou des réponses aux commentaires. Tous ces répondants (à l’exception de Hughes/Gamma) ont appuyé la proposition de facturer les droits en fonction de la quantité de spectre attribuée. Tous ces répondants ont appuyé la proposition de délivrer les licences dès l’approbation. Toutefois, la facturation des droits à la délivrance des licences, avant l’exploitation du satellite, a fait l’objet d’une forte opposition de la part de tous les répondants qui ont formulé des commentaires sur cette question. Les principaux arguments indiquaient que cette manière de procéder pourrait décourager les investisseurs, et ne permettrait pas d’accélérer la fabrication de satellites ou de devancer la date d’entrée en service du spectre. De plus, les exploitants ont soutenu que l’environnement des satellites n’était pas comparable à l’environnement terrestre, et qu’il était donc plus approprié de garder le modèle actuel, selon lequel les droits ne sont exigés qu’au moment de l’exploitation du satellite.

Industrie Canada estime que l’entrée en vigueur immédiate des droits permet de considérer le spectre comme étant réservé (et donc qu’il ne peut pas être utilisé par les autres exploitants), et permet de s’assurer que seules les demandes authentiques sont soumises. Il s’agit d’une exigence semblable à celle en vigueur aux États-Unis, qui consiste à fournir une garantie d’exécution jusqu’à la mise en exploitation des satellites. Le fait de facturer des droits dès la délivrance de licences constitue également un élément très important en vue de permettre la mise en œuvre d’un processus de délivrance de licences plus simple, plus rapide et plus objectif. La facturation de droits servira de substitut partiel au précédent examen auquel Industrie Canada soumettait les plans opérationnels et financiers lors du traitement des demandes de licence. Comme il est décrit à la section 3.1.4 du présent document, la plupart des répondants ont réclamé l’élimination des critères d’évaluation du plan opérationnel et du plan financier, en indiquant qu’ils sont trop subjectifs. Plutôt que cette analyse soit menée par Industrie Canada, les requérants devront certifier qu’ils possèdent les fonds nécessaires pour aller de l’avant avec le projet décrit dans la demande.

Industrie Canada est d’avis que la facturation de droits dès la délivrance de licences, au niveau approprié, créerait un régime de droits concurrentiel. Conscient qu’il s’agit d’un changement appréciable de la pratique actuelle, Industrie Canada propose d’établir une structure de droits progressifs, similaire à ce qui a été proposé aux fins de la transition des approbations en principe existantes. Les nouveaux droits exigibles à la délivrance d’une licence de spectre augmenteraient de 25 % par an sur trois ans et atteindraient le plein tarif la quatrième année. Ce dernier s’appliquerait dès que le satellite serait opérationnel, même si cela survenait avant la quatrième année. Cette solution et la nouvelle période de cinq ans pour la mise en œuvre de satellites font en sorte que le total des droits exigibles pour l’exploitation de satellites ne représente encore qu’une fraction minime des coûts du projet.

3.2.2 Niveau de droits

Lors de la consultation, il a également été proposé d’établir des droits en fonction des mégahertz utilisés dans le cas des licences d'utilisation du spectre. Les exploitants Ciel, 95WCanSatCo, Telesat et Xplornet ont appuyé cette proposition. Hughes/Gamma s’y est opposé, en indiquant que cela ne favoriserait pas l’expansion du service par satellite dans les bandes de fréquences plus élevées où le service haut débit exige une bande passante plus large. Cet exploitant se préoccupait également de la façon dont Industrie Canada facturerait la réutilisation du faisceau étroit.

Industrie Canada estime que la proposition d’établir des droits en fonction de la quantité totale de spectre attribuée est l’approche appropriée. La réutilisation de différents faisceaux étroits n’aura aucune incidence sur la quantité de spectre attribuée. Ce modèle sera prévisible et facile à administrer, et éliminera la nécessité d’établir des rapports sur le trafic. Il devrait également permettre de favoriser l’efficacité du spectre, puisqu’il sera dans l’intérêt de l’exploitant d’optimiser l’utilisation et la réutilisation du spectre pour lequel il paiera un coût fixe.

Lors de la consultation, Industrie Canada a proposé un modèle axé sur trois niveaux de droits, chacun étant applicable à différentes bandes de spectre. Les entreprises Ciel, Hughes/Gamma, 95WCanSatCo, Shaw, SIA, Telesat et Xplornet ont formulé des commentaires et/ou des réponses aux commentaires. Tous les répondants ont accueilli favorablement les droits moins élevés, mais six répondants ont réclamé l’établissement d’un droit unique, équivalant ou inférieur aux droits de niveau A proposés lors de la consultation (112 $/MHz). Seule l’entreprise Hughes/Gamma a proposé l’établissement de droits indépendants de la quantité de spectre attribuée.

Industrie Canada estime que l’établissement d’un droit unique est approprié pour l’ensemble du spectre SFS et SRS, et propose un niveau de 120 $/MHz. À ce niveau, les droits exigibles pour les satellites opérationnels et les approbations actuelles correspondront au coût équivalent dans des administrations comparables. Industrie Canada propose d’appliquer les droits de 120 $/MHz par tranches de 25 % sur trois ans, à compter de la délivrance du permis. Le plein tarif s’appliquera dès que le satellite sera opérationnel, même si cela survient avant la quatrième année.

Industrie Canada prévoit revoir ses droits de licence au moins une fois tous les dix ans. Toutefois, les droits peuvent être modifiés à tout moment au cours de cette période si des circonstances imprévues l'exigent, dans la mesure permise par la loi. Une consultation publique devrait être menée avant l'adoption de toute modification.

3.2.3 Nouvelles bandes

Lors de la consultation, Industrie Canada a sollicité des commentaires pour déterminer si des licences de spectre devraient être utilisées lors du processus d'attribution de nouvelles bandes, ainsi que pour déterminer un niveau de droits approprié à ces bandes. Les entreprises Ciel, 95WCanSatCo et Telesat ont répondu à cette question en déclarant qu’il était difficile de savoir avec certitude ce qu’Industrie Canada voulait dire par une « nouvelle bande ». 95WCanSatCo a proposé la définition suivante : « tout nouveau spectre qui n’est pas utilisé à des fins commerciales », et a également proposé un droit réduit. Ciel a également appuyé le droit réduit, alors que Telesat a proposé qu’Industrie Canada établisse les frais nominaux des licences expérimentales pour lesquelles aucun revenu n’est généré.

Industrie Canada considère que la meilleure approche consiste à délivrer des licences de spectre pour l’attribution de toutes les bandes SFS et SRS, qu’elles soient nouvelles ou expérimentales. Le droit réduit proposé de 120 $/MHz sera appliqué à toutes les bandes SFS et SRS, éliminant ainsi le besoin de surveiller le changement de statut d’une bande, passant de nouvelle à commerciale.

3.2.4 Mise en œuvre

Lors de la consultation, Industrie Canada a proposé un certain nombre de mesures de mise en œuvre en ce qui a trait à la transition vers le nouveau régime de droits. La première mesure voulait que le nouveau droit entre en vigueur dès l’approbation de la structure de droits pour toutes les licences d'utilisation du spectre existantes. Les quatre répondants à cette proposition (Ciel, 95WCanSatCo, Telesat et Xplornet) l’ont appuyée. Industrie Canada poursuivra la mise en œuvre de cette mesure. Telesat a également proposé que dans l’intervalle, Industrie Canada élimine l’exigence de soumettre des rapports annuels sur le trafic. Toutefois, tant que les licences radio continueront d’être utilisées pour autoriser du spectre, des rapports sur le trafic continueront d’être requis afin de calculer les droits de licence radio prescrits en vertu du Règlement sur la radiocommunication.

La deuxième mesure proposée par Industrie Canada consistait à appliquer les droits relatifs aux autorisations existantes liées au spectre attribué, non utilisé, par tranche de 25 % sur une période de trois ans après l'approbation de la structure de droits. Tous les répondants qui ont formulé des commentaires (Ciel, Hughes/Gamma, 95WCanSatCo, Shaw, SIA, Telesat et Xplornet) se sont opposés à cette proposition. Cette opposition est conforme à leur opposition générale à la facturation de droits avant l’exploitation des satellites. Telesat a également ajouté que si Industrie Canada effectue cette transition, les approbations actuelles devraient bénéficier d’une clause de droits acquis.

Comme nous l’avons mentionné à la section 3.2.1 du présent document, la facturation de droits dès la délivrance d’une licence de spectre, avant l’exploitation du satellite, constitue un élément très important du nouveau régime d’attribution de licences. Industrie Canada estime qu’une période de transition de trois ans pour les approbations actuelles constitue une mesure raisonnable, en particulier étant donné que cette période ne commencera pas avant l’approbation de la nouvelle structure de droits. Cette mesure est également cohérente avec la proposition d’appliquer aux nouvelles licences les nouveaux droits sur une base progressive.

La troisième mesure de mise en œuvre proposée lors de la consultation consistait à appliquer la totalité des nouveaux droits à toutes les nouvelles licences délivrées après l’approbation de la structure de droits. Quatre répondants (Ciel, 95WCanSatCo, Telesat et Xplornet) ont formulé des commentaires appuyant cette proposition, sous réserve que les droits n’entrent en vigueur qu’à l’exploitation du satellite. Comme il a été mentionné précédemment, Industrie Canada propose d’appliquer les droits par tranches de 25 % sur trois ans, à compter de la délivrance du permis, une fois la structure de droits en place.

3.2.5 Durée des licences

Dans le document de consultation, Industrie Canada a proposé de fixer la durée de la licence de spectre pour les services par satellite à 20 ans, pour tenir compte d’une période de développement de cinq ans et d’une durée utile prévue des satellites de 15 ans. Les entreprises Ciel, 95WCanSatCo, Shaw, Telesat et Xplornet ont formulé des commentaires et/ou des réponses aux commentaires; tous ces répondants ont appuyé la durée proposée, et ont ajouté qu’il devrait y avoir une forte probabilité de renouvellement. Xplornet a également suggéré que les licences soient renouvelées automatiquement lorsque la durée de vie utile d’un satellite dépasse les 15 ans. Industrie Canada délivrera des licences valides pendant 20 ans, avec une forte probabilité de renouvellement. Les droits seront payables annuellement. Si la durée de vie d’un satellite est plus longue que prévu, le titulaire de licence peut demander une modification de la licence pour en prolonger la durée.

Industrie Canada a également sollicité des commentaires sur l’introduction d’une nouvelle licence à court terme, ainsi que sur la durée et les droits jugés convenables pour une telle licence. Les entreprises Ciel, 95WCanSatCo et Telesat ont formulé des commentaires et/ou des réponses aux commentaires; tous ces répondants ont appuyé l’établissement d’une telle licence. Ciel et Telesat ont proposé de facturer les mêmes droits, mais calculés au prorata, alors que 95WCanSatCo a déclaré qu’Industrie Canada devrait exercer son pouvoir discrétionnaire pour fixer un droit approprié.

Industrie Canada estime qu’il n’est pas nécessaire d’établir une licence à court terme particulière assortie de son propre droit. Plutôt, Industrie Canada peut délivrer une licence dont la durée est inférieure à 20 ans. Pour les périodes de validité inférieures à un an, le droit annuel de 120 $/MHz s’appliquera au prorata sur une base mensuelle, en fonction de la durée de la licence. Pour les périodes de validité supérieures à un an, le droit annuel total s’appliquera.

3.3 Condition de licence relative à l'intérêt public

Lors de la consultation, Industrie Canada a reconnu que l'imposition d'une obligation relative à l'intérêt public aux exploitants canadiens constitue un facteur ayant une incidence sur le caractère concurrentiel du régime canadien de délivrance des licences à l'échelle internationale. Toutefois, Industrie Canada a également reconnu que les obligations actuellement en place ont été acceptées par les exploitants lors de la délivrance des licences, et dans la plupart des cas, certains organismes en profitent déjà. Industrie Canada n’a donc pas proposé d’éliminer les obligations existantes, mais a sollicité des commentaires pour déterminer comment la condition de licence relative à l’intérêt public pourrait être améliorée ou clarifiée. Industrie Canada voulait savoir si la condition de licence devrait être appliquée aux nouvelles approbations de licences d'utilisation du spectre par satellite.

Cinq répondants ont formulé des commentaires et/ou des réponses aux commentaires à ce sujet (Ciel, 95WCanSatCo, Shaw, Telesat et le GTNO).

Quatre de ces répondants se sont fermement opposés à cette condition de licence. Ciel, 95WCanSatCo et Telesat ont fait valoir que l’obligation relative à l’intérêt public place les exploitants canadiens dans une situation concurrentielle désavantageuse par rapport à leurs concurrents titulaires d’une licence étrangère. 95WCanSatCo considérait l’obligation comme étant en fait un fardeau fiscal supplémentaire pour les exploitants titulaires d’une licence au Canada, soulignant que l’obligation est beaucoup plus dispendieuse que les droits de licence actuels, et que ces coûts supplémentaires sont refilés aux utilisateurs finaux. Shaw a également exprimé la même préoccupation, affirmant que les entreprises de distribution par satellite de radiodiffusion directe font l’objet de plus de contributions que leurs principaux concurrents dans le secteur de la radiodiffusion terrestre, ce qui crée un désavantage et nuit à leur compétitivité.

Par ailleurs, le GTNO a souligné les besoins en télécommunications des collectivités nordiques, particulièrement les frais exorbitants pour le remplacement d’une capacité actuellement accessible grâce à la condition de licence relative à l’intérêt public, et qui est utilisée pour fournir des services gouvernementaux, comme des services d’enseignement et de télésanté. Le GTNO a indiqué que la condition de licence relative à l'intérêt public devrait être conservée. Bien que les entreprises Ciel, 95WCanSatCo et Telesat aient également reconnu les besoins des régions nordiques, ils ont soutenu qu’il existait d’autres mécanismes mieux adaptés pour atteindre l’objectif, comme des partenariats public privé ou des programmes de subvention ciblés.

Le gouvernement du Canada a effectué des investissements importants dans la connectivité du Nord grâce à des programmes comme Large bande Canada et Infrastructure Canada. Toutefois, afin d’établir des règles du jeu équitables pour les exploitants de satellite canadiens dans le monde, Industrie Canada doit assurer un équilibre entre l’objectif d’améliorer la connectivité et le besoin de réduire les fardeaux réglementaires et administratifs imposés aux titulaires de licences.

Industrie Canada impose des exigences de couverture nationale au moyen des conditions de licence. Dans l'éventualité où des exploitants canadiens choisiraient d'obtenir une licence dans un autre pays, où le cadre de délivrance des licences pourrait leur sembler plus attrayant, Industrie Canada risquerait de perdre un instrument clé permettant d'influencer la disponibilité de capacité de transmission par satellite au Canada.

La condition de licence relative à l'intérêt public est issue d’une condition similaire qui exigeait que les titulaires investissent 2 % de leurs revenus bruts rajustés dans des activités de recherche et développement (R-D). Dans le régime de délivrance de licences pour le SFS et le SRS, la condition relative à l’intérêt public a remplacé l’obligation en matière de R-D dans toutes les licences de satellite, sauf une, la valeur étant fixée au même niveau que pour la R-D (soit 2 %).

Industrie Canada estime qu’à 2 % des revenus bruts rajustés, la condition de licence relative à l'intérêt public ne respecte pas les objectifs établis lors de la consultation et crée un fardeau réglementaire pour les exploitants de satellite canadiens qui les désavantage face à la concurrence d’exploitants détenteurs d’une licence à l’étranger. Pour les approbations en principe déjà accordées et les licences futures, Industrie Canada réduira l’obligation relative à l’intérêt public à 0,5 % des revenus bruts rajustés.

Dans le cas où Industrie Canada a accordé une approbation de principe pour un satellite qui n’est pas encore en exploitation, ces approbations sont réputées être modifiées de sorte que la valeur de ces conditions est fixée à 0,5 % des revenus bruts rajustés de l’exploitation du satellite en question. Industrie Canada signale que les conditions de la licence relatives à l’intérêt public peuvent être modifiées ultérieurement, suite à une consultation, de façon à mieux définir comment et quand celles-ci doivent être remplies. Entre autres exemples d’initiatives qu’Industrie Canada jugerait acceptables, mentionnons la capacité d’offrir un SFS à des administrations ou à des institutions publiques dans des régions éloignées et nordiques, la diminution des prix du SFS dans ces régions ou des projets d’infrastructure qui amélioreront la connectivité dans ces régions.

Les conditions de licence relatives à l’intérêt public énoncées dans les licences pour lesquelles des satellites sont en exploitation, continueront de s’appliquer telles qu’elles sont rédigées présentement.

3.4 Couverture au Canada

Comme il a été indiqué lors de la consultation, l’exigence imposée aux satellites visés par une licence au Canada concernant la couverture de l'ensemble du pays, dans la mesure du possible, à partir d'une position orbitale précise constitue un critère d'évaluation des demandes de licence présentées à Industrie Canada dans le cas du SFS et du SRS commerciaux. Comme les satellites demeureront la seule technologie permettant de communiquer avec les régions éloignées du Canada dans un avenir prévisible, Industrie Canada demeure engagé à conserver cette obligation. Au cours de la consultation, Industrie Canada a sollicité des commentaires sur la meilleure façon de mettre en œuvre cette exigence.

Les entreprises Ciel, 95WCanSatCo, Shaw et Telesat ont formulé des commentaires et/ou des réponses aux commentaires. En général, les trois exploitants de satellites estimaient que les exigences relatives à la couverture canadienne étaient coûteuses et inutiles, en affirmant qu’actuellement au Canada, la demande de capacité de transmission par satellite est très limitée. Ciel a formulé des commentaires touchant directement les importantes dépenses en immobilisations nécessaires en vue de fournir une couverture et une capacité canadienne sur Ciel-2, qui au bout du comte n’ont produit aucun rendement. Alors que l’entreprise Telesat était opposée à toute exigence de couvrir l’ensemble du Canada, elle a indiqué que si une telle exigence était imposée, Industrie Canada devrait permettre aux exploitants de la satisfaire à l'échelle de l’ensemble de leur parc de satellites, plutôt qu’au niveau de chacun d’eux.

Certains exploitants (Ciel et 95WCanSatCo) ont indiqué qu’une couverture ne devrait pas être exigée là où il n’y a pas de marché. Selon 95WCanSatCo, l’exigence devrait être supprimée complètement, sauf dans le cas des bandes qui permettent la connectivité à large bande. Ciel a proposé qu’Industrie Canada adopte une approche plus souple fondée sur la demande pour la mise en œuvre d’une exigence relative à la couverture, et n’avait aucune objection à la proposition de Shaw voulant qu’au début du développement du projet, il y ait une période déterminée pendant laquelle la capacité est offerte en exclusivité aux utilisateurs canadiens.

Shaw, en tant que seul fournisseur de services par satellite à aborder cette question, a commenté qu’une exigence relative à une couverture complète devrait être maintenue pour chaque satellite, et que l’accès à la capacité soit offert en exclusivité aux clients canadiens pendant six mois. Son argument s’appuyait sur le fait que, en tant que radiodiffuseur canadien, il devait fournir une couverture complète au Canada, et il a fait remarquer qu’il serait beaucoup plus compliqué et dispendieux de fournir cette couverture à l’aide de plusieurs satellites. Comme pour les commentaires présentés à la section 3.1.1 du présent document, Ciel et Telesat ont répondu que les forces du marché sont suffisantes pour s’assurer que les exploitants offrent une couverture à leurs clients de services de radiodiffusion, ainsi que pour réduire au minimum les perturbations pour les fournisseurs de services de radiodiffusion directe.

Industrie Canada demeure déterminé à exiger une couverture canadienne pour les satellites situés entre 70°W et 130°W dans l’arc géostationnaire (« l’arc canadien »), et considère que la couverture comprend les régions, la force du signal, et la capacité. Si Industrie Canada ne maintenait pas cette obligation de couverture, il pourrait en résulter dans le futur, en raison de la longue durée de vie opérationnelle d’un satellite, une absence de capacité canadienne au moment où les services seraient requis. Toutefois, Industrie Canada reconnaît qu’en l’absence d’une demande du marché, le maintien de la couverture dans toutes les régions du Canada entraîne des coûts économiques importants, et mettra donc en œuvre l’approche suivante.

Pour chaque satellite géostationnaire situé entre (y compris) 70°W et 130°W, les exploitants devront couvrir l’ensemble du territoire canadien visible à partir d’un satellite. Les exploitants doivent réserver 50 % de la capacité de transmission par satellite en vue d’une utilisation par les Canadiens pour une période d’au moins six mois à compter de la date d’approbation; pendant cette période, Industrie Canada s’attend à ce que des mesures raisonnables soient prises pour offrir la capacité aux utilisateurs canadiens. Pour chaque satellite non géostationnaire, les exploitants devront, dans la mesure du possible à partir de la position du satellite en orbite, couvrir l’ensemble du territoire canadien visible à partir du satellite. Les exploitants de satellites non géostationnaires doivent réserver une partie de la capacité de transmission par satellite en vue d’une utilisation par les Canadiens; cette partie doit être proportionnelle au territoire canadien couvert par rapport à l’ensemble du territoire couvert à partir de la position orbitale. Des exigences particulières pour différentes bandes ou différents services seront établies dans le futur.

Les exploitants peuvent être exemptés de l’exigence relative à la couverture s’ils démontrent que les besoins des Canadiens seront comblés (si la capacité de transmission des satellites canadiens existants est adéquate pour répondre à la demande connue, ou s’il existe d’autres possibilités d’obtenir de la capacité des futurs satellites visés par une licence au moment où les clients canadiens seront prêts à passer à l’action). Si une exemption était accordée, la licence exclurait explicitement des régions du Canada, et Industrie Canada permettrait à d’autres exploitants de demander et d’obtenir la licence pour desservir ces régions, sous réserve qu’ils coordonnent leur utilisation du spectre avec les exploitants détenant antérieurement une licence. On s’attend à ce que les titulaires de licence facilitent, s’il y a lieu, la coexistence avec les autres réseaux de satellites canadiens pour fournir les services au Canada. Les détails relatifs à cette exigence et aux conditions selon lesquelles une exemption pourrait être accordée sont compris dans la CPC-2-6-02 révisée.

Industrie Canada estime que cette réservation initiale de capacité en vue d’une utilisation au Canada constitue une mesure raisonnable qui offre une excellente occasion pour les utilisateurs canadiens d’acquérir une capacité canadienne en matière de SFS et de SRS. Elle est également source de souplesse pour les exploitants canadiens qui peuvent se tourner vers d’autres marchés s’il n’y a pas de demande au Canada.

3.5 Soumission d’un enregistrement auprès de l’Union internationale des télécommunications (UIT)

3.5.1 Présentation proactive d’enregistrements

Industrie Canada a sollicité des commentaires pour déterminer s’il convient de poursuivre la présentation proactive d’enregistrements auprès de l'UIT dans le cadre d’un processus de délivrance de licences fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi. Les entreprises Ciel, Hughes/Gamma, 95WCanSatCo, Shaw, Telesat et Xplornet ont formulé des commentaires et/ou des réponses aux commentaires. La plupart de ces répondants étaient en faveur de l’élimination de la présentation proactive d’enregistrements, et certains ont suggéré que dans certaines circonstances (c.-à-d. pour répondre à une exigence nationale particulière), Industrie Canada devrait faire une présentation proactive d’enregistrements et offrir ces licences selon le principe du premier arrivé, premier servi.

Xplornet a maintenu qu’Industrie Canada devrait poursuivre la présentation proactive d’enregistrements auprès de l'UIT, pour protéger les ressources actuelles et pour chercher de nouvelles possibilités pour le Canada. Xplornet a commenté qu’Industrie Canada devrait poursuivre les consultations avec les utilisateurs de spectre relativement aux exigences futures, et continuer de protéger les droits du Canada sur les positions orbitales qui offrent la meilleure couverture du territoire canadien.

Industrie Canada considère que dans le cadre du nouveau régime de délivrance de licences fondé sur le principe du premier arrivé, premier servi, il devrait revenir aux exploitants de satellites de déterminer les positions orbitales et le spectre connexe qui conviennent le mieux à l’élaboration de leur plan d’entreprise. Il incombera aux exploitants de préparer et de présenter les enregistrements, à leurs propres frais, par l’entremise d’Industrie Canada. De façon générale, Industrie Canada ne fera plus de présentations proactives d’enregistrements auprès de l’UIT pour des positions, et mettra fin aux consultations annuelles qui ont été menées dans le passé pour déterminer les positions d’intérêt pour le Canada. Industrie Canada ne conservera pas les enregistrements existantes non affectés, qu’on laissera expirer à moins qu’un requérant demande et obtienne la licence correspondante.

L’entreprise Hughes/Gamma a demandé qu’Industrie Canada appuie les enregistrements concurrentiels présentés auprès de l’UIT. Industrie Canada transmettra les enregistrements relatifs au même spectre et aux mêmes positions orbitales présentées par plus d’un exploitant, mais une licence ne sera délivrée qu’au premier requérant ayant présenté une demande acceptable. Industrie Canada poursuivra également la pratique consistant à présenter un enregistrement au nom d’un exploitant, avant de recevoir une demande pour le spectre. L’enregistrement sera présenté sans porter préjudice à une décision de délivrance de licences. Tous les coûts associés à la présentation d’enregistrements à l’UIT seront assumés par les exploitants.

Industrie Canada reconnaît toutefois que dans certains cas, il peut être nécessaire ou souhaitable de présenter un enregistrement auprès de l’UIT au nom du Canada, en l’absence d’une demande par un exploitant canadien, et fera de tels enregistrements à sa discrétion, le cas échéant.

3.5.2 Enregistrements à l’extérieur de l’arc

Traditionnellement, la délivrance de licences pour les services par satellite ainsi que la gestion générale du spectre visaient à s’assurer que les services sont offerts au Canada, à des Canadiens. L’objectif stratégique énoncé dans le Cadre de la politique canadienne du spectre vise effectivement à maximiser, pour les Canadiens et les Canadiennes, les avantages économiques et sociaux découlant de l'utilisation du spectre des radiofréquences. Par conséquent, les enregistrements présentés auprès de l’UIT par Industrie Canada ne concernaient habituellement que des positions qui pouvaient mieux desservir le Canada.

Bien que le sujet n’ait pas été explicitement abordé lors de la consultation, les commentaires de Telesat comprenaient une demande voulant qu’Industrie Canada appuie les exploitants canadiens en délivrant des licences pour les satellites situés à l’extérieur de l’arc canadien, une pratique connue sous le nom « d’enregistrements à l’extérieur de l’arc ».

Pour mettre en œuvre les activités de délivrance de licences en vertu de la Loi sur la radiocommunication, Industrie Canada peut également tenir compte des objectifs de la politique canadienne de télécommunication, conformément à l’article 7 de la Loi sur les télécommunications. Un de ces objectifs vise à « accroître l’efficacité et la compétitivité, sur les plans national et international, des télécommunications canadiennes ».

Industrie Canada croit que l’existence d’une industrie du satellite canadienne solide et concurrentielle à l'échelle internationale permet de s’assurer que les exploitants canadiens continuent de fournir des services au Canada, ce qu’Industrie Canada estime être dans l’intérêt public. Industrie Canada appuiera donc les exploitants canadiens en présentant des enregistrements auprès de l’UIT pour des positions situées à l’extérieur de l’arc canadien; toutefois, ces enregistrements ne seront présentés que pour les exploitants ayant déjà au moins un satellite détenant une licence qui dessert le Canada.

Comme il est indiqué à la section 3.1.3 du présent document, pour les services à l’extérieur du Canada, les requérants ne seront pas tenus de se conformer aux politiques canadiennes du spectre ou aux obligations relatives à la couverture nationale et à la capacité énoncées à la section 3.4. Tous les autres aspects relatifs au nouveau régime de droits et de délivrance de licences s’appliqueront à ces licences, notamment les jalons standards.

4.0 Mesures transitoires

Après la publication du document de décision, de la politique-cadre et des documents de procédures, Industrie Canada donnera aide et conseils aux intervenants pour les aider à clarifier le nouveau régime d’attribution de licences. Une semaine après la publication, il tiendra une séance avec les parties intéressées pour répondre aux questions. Dans la semaine suivant cette séance, chaque partie intéressée pourra présenter une seule demande fictive, et Industrie Canada indiquera, d’une part, si cette demande satisfait aux nouveaux critères d’évaluation et, d’autre part, la manière de corriger les lacunes. Industrie Canada n’acceptera pas de demandes authentiques avant que toutes les parties intéressées n’aient pris connaissance de cette rétroaction. Dans ce but, le moratoire pourrait être prolongé, si nécessaire.

Comme l’indique la section 3.1.2, la possibilité de recevoir deux demandes pour le même spectre et la même position orbitale sera maximale pendant les premières minutes qui suivront la levée du moratoire. Toutes les demandes reçues dans les cinq premières minutes suivant la levée du moratoire seront considérées comme ayant été reçues simultanément. Les demandes conformes aux exigences seront approuvées, et le spectre demandé sera divisé en parts égales. Après les cinq premières minutes, les règles permanentes s’appliqueront, comme le définit la circulaire CPC-2-6-02.

Industrie Canada indiquera la date à laquelle le moratoire sera levé lorsque la politique-cadre et les documents de procédures seront publiés.

5.0 Pour obtenir des copies

Tous les documents relatifs au spectre dont il est fait mention dans le présent document sont disponibles sur le site Web de Gestion du spectre et télécommunications, à l’adresse suivante : http://www.ic.gc.ca/spectre.