Décisions au sujet des conditions de licence concernant la recherche et le développement, et le plan d’apprentissage

1. But

1. Le présent document vise à annoncer deux décisions liées aux conditions de licence de spectre et de licence de services par satellite. Il communique la décision d’Industrie Canada de modifier une condition de licence exigeant que les titulaires de licence investissent une partie de leurs revenus bruts rajustés dans des activités de recherche et développement (R-D). Cette question a été soulevée lors du processus de consultation public amorcé en avril 2009 au moyen de l’avis de la Gazette du Canada DGRB-001-09  —  Consultation sur les révisions à la politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada^{Note 1}. Industrie Canada indiquait subséquemment que la décision relative à la condition de licence ayant trait à la R-D ferait l’objet d’un document distinct. Par conséquent, Industrie Canada modifiera le document LD-03 — Lignes directrices sur le respect de la condition relative à la recherche-développement pour les licences d’autorisation de radiocommunication^{Note 2}.

2. Cet avis annonce également la décision prise par Industrie Canada de ne pas appliquer une condition de licence exigeant que certains titulaires de licence dans la bande de 2 500 MHz investissent dans un « plan d’apprentissage »^{Note 3}. Cependant, la condition de licence révisée sur la R-D, s’appliquera, tel qu’énoncée dans le présent document. Les commentaires sur cette question ont été reçus dans la foulée de la diffusion de l’avis de la Gazette du Canada DGRB-005-09 — Consultation portant sur la transition à un service radio à large bande (SRLB) fonctionnant dans la bande de 2 500 – 2 690 MHz^{Note 4}.

2. Mandat

3. Compte dûment tenu des objectifs de la Loi sur les télécommunications, le ministre de l’Industrie, aux termes de la Loi sur le ministère de l’Industrie, de la Loi sur la radiocommunication et du Règlement sur la radiocommunication, est responsable de la gestion du spectre au Canada. Dès lors, le Ministre est chargé de l’élaboration des politiques et objectifs nationaux quant à l’utilisation des ressources du spectre ainsi que d’assurer la gestion efficace du spectre des fréquences radio.

4. Dans l’élaboration des décisions liées aux conditions de licences en matière de R-D et de plan d’apprentissage, Industrie Canada s’est inspiré des objectifs pertinents tel qu’énoncés ci-dessous. En 1993, les objectifs de la politique canadienne de télécommunication ont été formellement énoncés dans la Loi sur les télécommunications. Un de ces objectifs est le suivant :

5. Une politique remaniée, soit le Cadre de la politique canadienne du spectre, a été établie par Industrie Canada en 2007, comme base stratégique de la gestion du spectre canadien. Dans ce document, une seule directive en matière de politique a été adoptée : « Maximiser, pour les Canadiens et les Canadiennes, les avantages économiques et sociaux découlant de l'utilisation du spectre des radiofréquences^{Note 6} ». Le Cadre de la politique canadienne du spectre comprend également huit lignes directrices habilitantes^{Note 7}, notamment :

3. Condition de licence concernant la recherche et le développement

3.1 Contexte

6. En 1983, Cantel (maintenant Rogers) a pris l’engagement, dans sa demande de licence de services cellulaires, d’acheter ses combinés exclusivement de fabricants canadiens. Cet engagement a été par la suite modifié pour exiger que 2 p. 100 des revenus bruts annuels rajustés de l’entreprise soient affectés à la R-D en technologie et services mobiles cellulaires. En 1991, une condition de licence similaire en matière de R-D a été imposée pour les autorisations spéciales quinquennales accordées aux entreprises de téléphonie cellulaire régionales. Cette condition touchant la R-D est intégrée actuellement à la majorité des licences de spectre à long terme^{Note 8}.

7. Même si la formulation utilisée dans les licences varie légèrement, les conditions imposées exigent que les titulaires de licence investissent au moins 2 p. 100 de leurs revenus bruts rajustés dérivés de l’exploitation du spectre (moyenne établie pour la durée de la licence) dans des activités de R-D admissibles. Pour montrer qu’ils respectent cette condition de licence, les titulaires de licence doivent soumettre des rapports annuels au Ministère. La conformité est évaluée à la fin de la durée de la licence.

8. En avril 2009, Industrie Canada a fait paraître l’avis de la Gazette du Canada DGRB-001-09 — Consultation sur les révisions à la politique cadre sur la vente aux enchères du spectre au Canada^{Note 9}. Parmi les questions examinées, des commentaires ont été spécialement demandés sur « la nécessité de maintenir la condition de licence exigeant des titulaires qu’ils investissent un pourcentage de leur revenu brut rajusté en R-D ».

9. De 2007 à 2012, au Canada, la croissance annuelle de la R-D des entreprises (RDE) en technologies de l’information et des communications (TIC) a décliné d’environ 1,6 %^{Note 10} annuellement. En comparaison avec les autres pays de l’OCDE, dont les données disponibles couvrent la période de 2007 à 2010, le Canada a connu une décroissance annuelle en matière de RDE (7 %), tandis que les autres pays de l’OCDE, notamment la Corée, l’Italie et les États-Unis, ont connu une croissance annuelle de la RDE en TIC^{Note 11}.

3.2 Résumé des commentaires

10. Des commentaires, des répliques aux commentaires ou les deux ont été reçus de douze répondants, y compris des entreprises titulaires de services de télécommunication sans fil, de nouveaux venus, des fournisseurs de services par satellite, des associations de l’industrie et une coalition de petites entreprises de télécommunication indépendantes. Voici la liste des répondants : Bell Mobility Inc. (Bell Mobility); Bragg Communications Inc. (Bragg); Canadian Independent Telephone Company Joint Task Force (au nom de l’Association des Compagnies de Téléphone du Québec (ACTQ), la Canadian Alliance of Publicly-Owned Telecommunications Systems (CAPTS) et l’Ontario Telecommunications Association (OTA)); l’Association canadienne des télécommunications sans-fil (ACTS); MTS Allstream Inc.; Rogers Communications Inc. (Rogers); Saskatchewan Telecommunications (SaskTel); Satellite Industry Association (SIA); SkyTerra (Canada) Inc.; Télésat Canada; TELUS Communications Company (TELUS) et TerreStar Networks (Canada) Inc.

11. Tous les répondants ayant commenté sur cette question étaient en faveur du retranchement de la condition de licence concernant la R-D. Les parties s’entendaient sur le fait que les titulaires de licence étaient déjà motivés à continuer de faire de la R-D en raison de la nécessité de demeurer concurrentiels dans le marché au chapitre de l’offre de services novateurs. Bragg estimaient que la concurrence accrue attribuable à la mise aux enchères du spectre pour les Services sans-fil évolués (SSFE) motiverait encore davantage les titulaires de licence à effectuer de la R-D. Tant l’ACTS que SaskTel ont fait mention des centres de recherche sur le sans-fil en pleine croissance à Calgary, Montréal, Ottawa, Toronto, Waterloo et à Vancouver comme preuves claires de la vigueur de l’industrie du sans-fil au Canada.

12. De plus, tous les répondants ont fait ressortir les contraintes financières et administratives imposées aux titulaires de licence pour suivre de près cette condition de licence et pour en rendre compte.

13. L’ACTS et Rogers ont indiqué qu’aucune autre sphère de compétence n’impose une obligation similaire aux entreprises de télécommunication sans-fil. Rogers a fait valoir que le Ministère dispose de méthodes de rechange pour favoriser la R-D.

3.3 Discussion

14. La R-D constitue un volet essentiel de l’industrie des télécommunications. Pour les grandes entreprises de communications sans-fil, faire de gros investissements en R-D est une partie importante des dépenses en capital de l’industrie qui s’engage ainsi à veiller à ce que les entreprises gardent, à l’échelle mondiale, des niveaux d’innovation concurrentiels; les rapports annuels présentés auprès d’Industrie Canada par les titulaires de licence démontrent qu’en moyenne, entre 2001 et 2010, les dépenses des entreprises principales consacrées à la R-D excédaient l'exigence de 2 %^{Note 12}. Industrie Canada considère que la condition de licence est une exigence raisonnable à l’égard des grandes entreprises; toutefois, le Ministère reconnaît qu’elle représente un fardeau considérable pour les entreprises moins importantes qui ne sont pas bien placées pour investir dans la R-D.

15. On continue de reconnaître que la R-D constitue un pan considérable du succès de l’économie numérique au Canada. Le fait de maintenir l’exigence met en évidence le soutien gouvernemental démontré envers la recherche, la technologie, et constitue un investissement dans la prospérité actuelle et future du Canada. Il est important que les incitations à promouvoir l’investissement dans la R-D, y compris dans le secteur de TIC tel que cité plus haut, continuent d’être efficaces et ciblées afin d’en optimiser les effets et d’en réduire le fardeau administratif.

16. En prenant cette décision, Industrie Canada a examiné si la condition de licence de la R-D appui de façon efficace les objectifs de la Loi sur les télécommunications, dont l’un des objectifs est énoncé au paragraphe 4, ci-dessus, et avec les lignes directrices habilitantes tirées du Cadre de la politique canadienne du spectre du Canada, dont un extrait est mentionné au paragraphe 5, ci-dessus également.

17. Industrie Canada est d’avis que le fait d’augmenter le niveau de revenus pour avoir droit à une exemption de l’exigence applicable à la R-D continuerait, d’une part, à encourager les entreprises capables d’investir dans la R-D et, d’autre part, à réduire le fardeau administratif, en particulier pour ce qui est des petites et des moyennes entreprises.

18. La décision décrite ci dessous va de pair avec les objectifs du Plan d’action pour la réduction du fardeau administratif^{Note 13}, qui incite le Gouvernement à réduire la paperasse, afin de favoriser ainsi l’innovation.

3.4 Décision

19. Afin de réduire le fardeau administratif pouvant être associé à la condition, les entreprises ayant moins d’un milliard de dollars de revenus d’exploitation bruts annuels provenant de leurs services sans-fil offerts au Canada sont exempts des exigences liées aux dépenses concernant la R-D, sauf en cas d’affiliation avec des titulaires de licence étant eux-mêmes assujettis à la condition de licence ayant trait à la R-D, et lorsque leur prestation de services sans-fil offerts au Canada combinée à celle de leurs affiliés dépasse un milliard de dollars.

20. Les titulaires de licence assujettis à la condition de licence doivent présenter des rapports annuels signés par un agent responsable de l’entreprise. Industrie Canada peut exiger un état financier vérifié des dépenses destinées à la R-D, accompagné d’un rapport de l’auditeur; si c’est le cas, un avis préalable raisonnable sera donné. De plus amples renseignements sur les exigences en matière de rapport et sur les méthodes de calcul peuvent être consultés en lisant le document LD-03 — Lignes directrices sur le respect de la condition relative à la recherche-développement pour les licences d’autorisation de radiocommunication^{Note 14}, document qui sera mis à jour.

21. La condition de licence révisée s’appliquera à toute licence de spectre et de service par satellite actuellement assujettie à la condition de licence ayant trait à la R-D, de même qu’aux licences de spectre de la bande de 700 MHz et de 2 500 MHz. De plus, la section concernant la R-D de la condition de licence liée aux rapports annuels sera modifiée en conséquence.

22. En fonction des facteurs susmentionnés, la formulation concernant la condition de licence est la suivante :

Le titulaire de licence doit investir au moins 2 % de ses revenus bruts rajustés provenant de l’exploitation de cette licence, échelonné sur la durée de la licence, dans des activités de R-D admissibles se rattachant aux télécommunications. Les activités de R-D admissibles sont celles qui répondent à la définition de la recherche scientifique et du développement expérimental adoptée dans la Loi de l’impôt sur le revenu, et ses modifications successives. Les revenus bruts rajustés sont définis comme étant les recettes totales provenant du service, moins les paiements entre les entreprises, les créances irrécouvrables, les commissions payées à des tiers, et les taxes provinciales et les taxes sur les biens et services perçues. Le titulaire de licence est exempt des exigences applicables aux dépenses consacrées à la R-D si, lui-même, ainsi que tous les titulaires de licence affiliés et assujettis à la condition de licence ayant trait à la R-D, font moins d’un milliard de dollars de revenus d’exploitation bruts annuels provenant de leurs services sans-fil au Canada, et ce, échelonné sur la durée de la licence. Dans le cadre de cette condition de licence, conformément au paragraphe 35(3) de la Loi sur les télécommunications, un affilié s’entend de toute personne qui soit contrôle l’entreprise, soit est contrôlée par celle-ci ou par la personne qui la contrôle.

4. Condition de licence concernant le plan d’apprentissage

4.1 Contexte

23. Lorsque l’avis Politique et procédures de délivrance de licences^{Note 15} concernant les licences pour les systèmes de télécommunications multipoint (STM) dans la bande de 2 500 MHz a été rendu public en juin 1999,  l’apprentissage constituait un élément important des mesures en matière de politique liées à cette bande. Le Ministère avait établi que « la démonstration par les requérants de moyens innovateurs utilisés pour promouvoir l'apprentissage serait un élément majeur du processus comparatif de délivrance de licence utilisé pour la mise en œuvre des STM dans la bande de 2 500 MHz^{Note 16} ». Les requérants de licence pour les STM devaient soumettre des plans d’apprentissage répondant aux besoins locaux dans le cadre de leur demande et préciser le niveau de financement qui serait engagé. La condition de licence concernant le plan d’apprentissage a été ensuite jointe aux licences commerciales pour le spectre des STM dans la bande de 2 500 MHz à l’époque^{Note 17}.

24. Après l’octroi des licences de spectre des STM, l’usage désigné de cette bande a changé — tant au Canada que dans le monde. Ce changement tire sa source d’une décision prise à la Conférence mondiale des radiocommunications en 2000 (CMR-2000) de désigner la bande de 2 500-2 690 MHz pour les services radio télécommunication mobiles internationales-2000 (IMT‑2000), aussi appelés services mobiles de troisième génération, ou services 3G. La désignation de cette bande par l’Union internationale des télécommunications (UIT) a suscité un intérêt considérable, car c’est une bande répertoriée sur une base mondiale pour les services mobiles.

25. En novembre 2001, le ministre de l’Industrie a annoncé que le Canada attribuerait des fréquences pour les services mobiles, en sus de celles pour les services fixes, dans toute la bande de 2 500-2 690 MHz.

26. Le Ministère a adopté une politique d’utilisation du spectre en mars 2006, laquelle permet une utilisation souple de la bande 2 500-2 690 MHz^{Note 18}. En prenant cette décision, le Ministère a tenu compte que i) la demande du marché devrait jouer un rôle principal dans l’élaboration des nouveaux services pour les Canadiens; ii) le spectre des fréquences pour les services mobiles a une valeur très élevée; iii) de nombreuses percées technologiques intervenaient dans la bande de 2 500 MHz.

27. En mars 2009, Industrie Canada a fait paraître l’avis de la Gazette du Canada DGRB-005-09 — Consultation portant sur la transition à un service radio à large bande (SRLB) dans la bande de 2 500-2 690 MHz (aussi appelé consultation sur les SRLB). Dans ce document, le Ministère proposait que certaines conditions intérimaires s’appliquent aux titulaires de licence de SRLB octroyées aux entreprises titulaires de STM et de systèmes de distribution multipoint (SDM)^{Note 19}, aux termes de la politique de 2006.

28. Le Ministère a proposé des conditions de licence concordant avec les conditions de licence pour des services similaires (p. ex. services cellulaires, services de communications personnelles [SCP] ou services sans-fil évolués [SSFE]), y compris l’exigence d’investir dans la recherche et le développement^{Note 20}, et il a sollicité des commentaires sur ces conditions proposées. Les commentaires et les répliques aux commentaires reçus sont énoncés à la section 3 ci-dessus, où il est question de la R-D.

29. Même si le document de consultation sur les SRLB ne proposait pas d’appliquer la condition de licence concernant le plan d’apprentissage des licences des SRLB, l’entreprise Inukshuk a formulé des observations à cet égard. Elle a indiqué que la condition de licence relative au plan d’apprentissage devrait être enlevée lorsque les licences de STM sont remplacées par des licences de SDM. Selon l’entreprise Inukshuk, la condition du plan d’apprentissage a été imposée strictement dans le cadre du processus comparatif pour licence et de la politique pour les STM. De plus, une telle condition ne concorde pas avec les autres licences de spectre pour les services mobiles, notamment les services cellulaires, les SCP et les SSFE^{Note 21}. Aucun autre commentaire à ce sujet n’a été reçu.

30. Après la conclusion du processus de consultation sur les SRLB en 2009, quelques membres des comités consultatifs sur le plan d’apprentissage^{Note 22} ont indiqué qu’ils n’avaient pas été mis au courant de ce processus de consultation. Le Ministère a, par conséquent, invité ces membres à soumettre des commentaires. Dans leur lettre du 30 mars 2010, les membres demandaient, notamment, qu’Industrie Canada rétablisse la condition de licence concernant le plan d’apprentissage pour toutes les licences de la bande de 2 500-2 690 MHz « à perpétuité ».

4.2 Discussion

31. La condition de licence concernant le plan d’apprentissage, exigeait que les titulaires de licence investissent des fonds annuels, conformément aux engagements quant aux plans d’apprentissage, pour favoriser l’atteinte de certains objectifs stratégiques socioéconomiques du gouvernement fédéral. Les titulaires de licence devaient soumettre des rapports annuels décrivant les progrès réalisés dans le cadre de leurs engagements touchant le plan d’apprentissage.

32. Même si auparavant, l’exigence du plan d’apprentissage s’appliquait à toutes les licences des STM dans la bande de 2 500 MHz, les autorisations de SDM n’étaient pas assorties de la même exigence. En outre, certains titulaires ont déjà rempli leur engagement au cours du terme initial de licence.

33. Les licences STM octroyées initialement avec de telles obligations ont maintenant expiré. De nouvelles licences SRLB ont été octroyées pour l’exploitation de services mobiles commerciaux à large bande. Certaines licences nouvellement octroyées comprennent une condition de licence exigeant que les titulaires investissent dans les projets précis du plan d’apprentissage déjà engagés, notant qu’une décision du Ministère concernant la R-D suivra prochainement. Par conséquent, dans les circonstances actuelles, il est approprié de modifier les conditions afin d’harmoniser ces licences avec les licences de spectre similaires.

34. Industrie Canada reconnaît l’importance de l’éducation comme facteur clé de la prospérité socioéconomique du pays, ainsi que des préoccupations soulevées par les comités consultatifs sur le plan d’apprentissage et par l’entreprise Inukshuk Wireless Partnership. Cependant, il convient à ce moment de revoir les termes et conditions de licences en vue de mieux les harmoniser avec les licences pour des services similaires, notamment les services cellulaires, les SCP et les SSFE. De plus, de nombreuses entreprises offrant des services sans-fil appuient déjà diverses initiatives liées à l’éducation, qu’il y ait ou non une obligation à le faire contenue dans la condition de cette licence.

4.3 Décision

35. Dès qu’Industrie Canada sera convaincu que les engagements en matière de financement précis effectués par les titulaires de licences concernés, et ce, antérieurement à la publication du présent document (SLPB-002-14) ont été remplis, et que les reports cumulatifs ont été investis à la satisfaction d’Industrie Canada, les licences de SRLB connexes seront modifiées de sorte que la condition de licence exigeant que les titulaires investissent dans un plan d’apprentissage ne s’appliquera pas, et que la condition concernant la R-D s’appliquera, tel qu’énoncé à la section 3.4 ci-dessus.

5. Pour obtenir des copies

36. On peut accéder à tous les documents concernant le spectre mentionnés dans le présent document en consultant le site Web de la Gestion du spectre et des télécommunications à l’adresse suivante : http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/accueil.