Les municipalités canadiennes et la réglementation des antennes radio et des bâtis d'antennes

Renvois

¹ Le droit canadien et le droit international définissent tous deux la radio ou la radiocommunicationen ces termes. Cf. Loi sur la radio, S.R.C. 1970, c. R-1, paragr. 2(1) et Unioninternationale des télécommunications,Règlement général des radiocommunications, c. 1, art. 1, paragr. 1.3 et 1.4.
² Bien que cette question déborde quelque peu du cadre de la présente étude, il faut mentionner que lespersonnes possédant et utilisant des antennes radio se plaignent parfois du fait que la planificationmunicipale ne tient pas suffisamment compte des effets qu'aura le processus d'autorisation local surla capacité de fonctionnement des installations radio existantes. Comme nous le verrons plus loin (voirp. 8), certaines installations radio sont très vulnérables eu égard aux développements pouvant à l'avenirperturber les signaux radio ou leur faire obstacle. Dans le passé, les dirigeants municipaux ont faitla sourde oreille aux problèmes des opérateurs radio. Ainsi, lorsque la Commission des affaires municipalesde l'Ontario a tenu des audiences publiques relativement aux changements importants apportés aux plansofficiels de la municipalité d'Oakville, les radiodiffuseurs sur bande AM (la station radio CHWO et laradio communautaire CJMR) ont voulu démontrer que le nouvel aménagement perturberait leur signal, maisleur témoignage a été décrété irrecevable.Le président de la Commission a déclaré que seules les questions relatives à l'aménagement foncier seraientprises en considération. Pour les renseignements généraux entourant la modification du plan officield'Oakville, se reporter à Re: OakvillePlanning Area Official Plan, Amendments 28, 31 and 32 (1979), 9 O.M.B.R. 412.
³ Par exemple, les questions techniques, juridiques et publiques entourant le choix de l'emplacement et le fonctionnement d'une antenne réceptrice extérieure de télévision n'ont aucune commune mesure avec celles qui sont liées à l'antenne émettrice et aux bâtis nécessaires pour transmettre un signal de télévision approprié. Si le diffuseur est membre du réseau de Radio-Canada, certaines de ces questions peuvent prendre encore plus d'ampleur.
⁴ Tant les antennes d'émission que les antennes de réception peuvent être directives. Au Canada, plusde 70 % des antennes d'émission servant à la radiodiffusion sur bande AM sont directives. Parmi les typesd'antennes directives de réception, mentionnons le type Yagi, qui sert à la réception de télévision encouleurs. Ce type d'antenne ressemble à une arête de poisson.
⁵ Le terme brouillage a un sens technique précis. Cependant, il est défini ici comme étant tout élément troublant de façon significative les radiocommunications et le fonctionnement d'appareils différents des appareils radio.
⁶ Les autorisations du ministère des Communications ont trait par exemple à la fréquence, à la largeur de bande, au type d'émission, à la puissance, aux propriétés et à la hauteur de l'antenne, aux normes techniques relatives aux matériaux, et enfin, à la compétence de l'opérateur.
⁷ Un kilohertz (kHz) correspond à 1 000 cycles ou hertz, un mégahertz (MHz), à un million de hertz et un gigahertz (GHz), à un milliard de hertz.
⁸ La portée de la bande publique (BP), (Citizen Band (CB)), mesure de 60 à 80 km, ce qui est dû en partie à de sévères restrictions de puissance.
⁹ La catégorie des services municipaux n'est pas reconnue internationalement. Elle désigne ici les services du type municipal, qu'ils soient offerts par une autorité municipale, provinciale ou fédérale. Il s'agit des services destinés aux centres de détention, aux situations d'urgence, à l'administration gouvernementale, aux hôpitaux, aux parcs, à la police, aux travaux publics, aux musées, aux centres d'hébergement, aux écoles, aux universités et aux services publics. Leurs utilisateurs se servent presque toujours de stations mobiles terrestres.
¹⁰ Si on recourt à un satellite, la distance mesurée à la surface de la Terre peut atteindre plusieurs milliers de kilomètres, mais la distance absolue dans l'espace est pratiquement illimitée. Ainsi, lorsque Voyager 2 a transmis des renseignements sur la planète Uranus, son signal a parcouru près de 3 milliards de kilomètres.
¹¹ La radioastronomie a permis de recevoir des signaux radio provenant de quasars situés à des milliards d'années-lumière de la Terre.
¹² Lorsque le pylône est haubané, les dimensions du terrain peuvent être inférieures à 50 % de la hauteur, mais cela entraîne une augmentation imposante du coût du bâti en raison des difficultés techniques.
¹³ La station radio CFGM de Richmond Hill, en Ontario, a récemment présenté une demande visant à installer une antenne directive AM à Beamsville, dans la même province, qui exigeait 8 pylônes et 30 hectares de terrain.
¹⁴ Ce principe est clairement illustré par le cas du parc du Mont-Royal à Montréal. Pour atteindre toute la ville, les émetteurs de télédiffusion doivent obligatoirement se trouver au sommet de la montagne.
¹⁵ Les grands pylônes doivent être transportés en sections, assemblés sur place et érigés à l'aide d'une grue. On peut transporter des pylônes et les ériger dans des régions isolées à l'aide d'hélicoptères, mais seulement dans des circonstances exceptionnelles, vu les coûts élevés.
¹⁶ C'est pour ces raisons que les terrains élevés situés à proximité de la Transcanadienne ont été choisispour une grande partie du premier réseau de stations-relais sur micro-ondes au Canada. En général, lespersonnes qui se proposent de construire des installations de transmission n'achètent pas un terrainsi les routes publiques devant le desservir ne sont qu'à l'état de projet, car il deviendrait impossibled'obligerà la construction dela route si le gouvernement local s'opposait à l'emplacement proposé de l'émetteur.
¹⁷ Dans certaines circonstances, la Common Law offre une certaine protection aux entreprises de radiodiffusion dont les signaux sont brouillés par des lignes d'électricité nouvellement installées. Voir : Nor-VidéoServices Ltd v. Ontario Hydro (1978), 19 O.R. 107 (H.C. Ont.). De plus, les propriétaires d'émetteurspuissants se préoccupent des conséquences possibles d'un précédent jurisprudentiel en regard des plaintesdéposées récemment par des résidants au sujet de l'odeur et de la poussière se dégageant d'une porcherieau Nouveau-Brunswick. Dans l'affaire Sullivan, des dommages-intérêts ont été obtenus contreun éleveur de porcs, malgré que ce dernier avait commencé à exploiter sa porcherie bien avant que lesterrains avoisinants acquièrent une vocation résidentielle. Les exploitants de stations radio craignentque leurs nouveaux voisins éventuels puissent également s'élever contre le danger potentiel que représententles émissions hautes fréquences dont ils sont la source ou contre le brouillage qu'ils peuvent causer à desappareils radio ou autres. Voir : Desrosieret al. v. Sullivan and Sullivan Farms (1986), 66 N.B.R. (2d) 243 (C.B.R.), et (1986), 76 N.B.R.(2d) 271 (C.A.); permission d'en appeler à la C.S.C. refusée le 1^er juin 1987.
¹⁸ En effet, un second pylône de communication installé à proximité causera souvent des images fantômes et d'autres problèmes de brouillage dans le poste récepteur de télévision. L'élimination de ce problème peut être coûteux et exige la collaboration des responsables des autres systèmes de radiocommunication.
¹⁹ Dans certains cas, il est possible d'ajouter des circuits spéciaux permettant de rapprocher les stations AM, mais cette solution est parfois difficile et coûteuse.
²⁰ Le prix d'un feu blanc à haute intensité peut dépasser 10 000 $ pièce et, une fois l'antenne montée, il est très coûteux d'entretenir la peinture spéciale exigée à des fins de prévention.
²¹ Les entrepreneurs qui veulent mettre en place des installations radio imposantes et coûteuses ont tendance à suivre la « loi du moindre effort » lorsqu'ils acquièrent des emplacements destinés à des antennes. Ils évitent ainsi les problèmes découlant de la réglementation sur l'aménagement foncier, pour autant qu'il est raisonnable de le faire. Par exemple, CANTEL est présentement en train d'acquérir des terrains pour constituer un couloir de radio cellulaire entre Windsor (Ontario) et Québec. Les antennes situées en campagne auront jusqu'à 95 mètres de hauteur. La compagnie a décidé de présenter des demandes de permis de construction aux administration locales pour chaque emplacement qu'elle se propose d'acquérir ou de louer.
²² C'est Télésat Canada qui construit des installations de téléport et de radioport. Ces installations comportent la co-implantation d'un grand nombre d'antennes et de services par satellites. En général, les installations d'un téléport comprennent de 7 à 10 réflecteurs paraboliques mesurant de 1,8 à 10 mètres de diamètre et montées sur le toit d'une construction du type entrepôt. C'est cette construction qui est assujettie aux pouvoirs et aux règlements de l'administration locale. Jusqu'à maintenant, Télésat a mis en place 5 téléports et 10 radioports, dans les grandes agglomérations urbaines.
²³ Dans le cas des pylônes d'émetteurs AM, l'antenne est constituée par l'ensemble du bâti.
²⁴ Une grande partie des renseignements concernant les types et les utilisations de bâtis est tirée de l'information fournie lors d'une table ronde d'une demi-journée intitulée « Le calcul des pylônes de communication et la norme CSA-S37-M86 », table ronde commanditée par la firme de communication Leblanc & Royle Communications Inc. et tenue à Ottawa le 25 juin 1987.
²⁵ Les bâtis servant aux couloirs de radio cellulaire et aux systèmes de relais sur micro-ondes correspondent souvent à ce modèle : on choisit les pylônes haubanés en campagne et les autoporteurs en région urbaine.
²⁶ La nouvelle antenne (pour deux canaux de télévision UHF) ajoutée l'été dernier au pylône autoporteur au sommet du Mont-Royal pesait neuf tonnes. Elle s'ajoutait à deux antennes de télévision VHF et à quatre antennes FM déjà en place sur le même bâti. Une antenne FM peut peser jusqu'à 1 400 kg et un câble coaxial de 7 à 14 kg par mètre linéaire.
²⁷ Pour cette raison, il n'est pas inhabituel de voir des pylônes à micro-ondes en béton aux installationsdu centre-ville des compagnies de téléphone. En Colombie-Britannique, lorsque des résidants se sont plaintsau sujet d'un pylône à micro-ondes qu'avait prévu construire la B.C. Tel, cette dernière a décidé d'installerl'antenne dans un bâti ressemblant à une sculpture et situé sur un coteau, et de permettre à une égliselocale d'y ériger une croix. Les facteurs esthétiques ont également joué dans le choix du béton commematériau de construction pour la tour du CN.
²⁸ Voir : « Flat Satellite Antenna Developed », Signal Magazine, vol.4, n^o. 2, juin-juillet 1987, p. 38. Ce type d'antenne comporte un centre de mousse destiné à capterle signal.
²⁹ Il est possible que l'on augmente la taille de certaines antennes de réflecteurs paraboliques à l'avenir avec la mise en orbite de plus en plus fréquente de satellites géostationnaires. En effet, l'occupation de plus en plus dense des principales positions orbitales peut entraîner des problèmes de brouillage qui obligeront l'utilisation de réflecteurs plus larges pouvant mieux capter le signal voulu.
³⁰ Les premiers téléphones cellulaires ont été introduits au Canada en juillet 1985 par CANTEL Inc. et Bell Cellulaire. Au moment de la rédaction du présent document, CANTEL dessert 21 villes canadiennes, travaille à la mise en place de deux couloirs cellulaires et prévoit offrir ses services à Halifax dès le mois de novembre et à Winnipeg l'année prochaine.
³¹ Présentement, les télédistributeurs du Canada ont au moins trois antennes paraboliques sur leur terrain : une pour chacun des deux satellites qui ouvrent la diffusion de la programmation télévisuelle nationale, ANIK C-3 et ANIK D-1, et une troisième pour capter les programmes provenant d'un satellite américain.
³² On emploie cette expression parce qu'on n'a pas encore arrêté si le MDS, qui ne diffuse pas sur ses ondes les services de divertissement, rentre dans le domaine de la radiodiffusion ou s'il ne devrait être désigné autrement.
³³ Ce nouveau service est parfois appelé « câble aérien ».
³⁴ Un MMDS est présentement en cours d'installation dans un secteur rural du Québec dans le cadre d'une entente conjointe entre les ministères des Communications québécois et canadien. Voir : Network Newsletter, vol. 7, n^o 22, 15 juin 1987, p. 6. Ce projet prévoit la transmission simultanée de 4 canaux de divertissement à partir d'un seul emplacement d'émetteur.
³⁵ Le ministère de la Défense nationale dispose d'une plus grande portion du spectre radioélectrique que n'importe quel autre utilisateur public ou privé au Canada.
³⁶ Le problème de la souveraineté réside dans l'existence du pouvoir légal de régir le flux de transmissionradio qui traverse nos frontières. Sans processus d'autorisation pouvant être accordée et révoquée,il serait très difficile de régir le flux d'informations commerciales. Le rapport du Comité Clyne (ministèredes Communications, Comité consultatif des télécommunications et de la souveraineté canadienne, lesTélécommunications et le Canada, ministère des Approvisionnements et Services, Ottawa, 1979) présentaitde nombreuses préoccupations au sujet de notre capacité, juridique et autre, de régir le flux de donnéesinformatiques traversant nos frontières. Par ailleurs, il existe un problème de souveraineté qui n'estpas prévu dans la Loi sur la radio actuelle, en ce qui concerne la transmission de renseignementssur des fréquences considérablement supérieures à celles qui sont réservées à la radio. Des enquêtesont déjà été déposées au sujet des exigences d'octroi de licences pour ces systèmes de communications.La Loi sur la radio concerne la technologie de la radio et n'a aucune prise sur cesmoyens de communication tant qu'ils ne brouillent pas les ondes radio.
³⁷ Il est souvent arrivé que l'on se serve de la politique de gestion du spectre pour réaliser des objectifs de politique nationale visant à mettre sur pied et à soutenir un réseau national de radiodiffusion ou de télédiffusion. Ainsi, les fréquences ont été déplacées et réassignées au cours des premières années de la radio AM afin de donner au réseau national les meilleures fréquences; on a eu recours au blocage de la puissance du signal pour favoriser les diffuseurs publics aux dépens des diffuseurs privés; enfin, des règles sur le contour du signal ont été adoptées pour favoriser l'introduction de la radio et de la télévision dans des régions qui se prêtaient mal à l'exploitation privée.
³⁸ Le pouvoir de conclure des ententes internationales est explicitement conféré au ministère dans la Loi sur le ministère des Communications (sous-al. 5(i)f)) et dans la Loi sur la radio (paragr. 8(1)).
³⁹ Le paragraphe 5(2) de la Loi sur le ministère des Communications lui donne le pouvoir de conclure des ententes internationales.
⁴⁰ Les ressources affectées par le MC à la gestion du spectre sont considérables. Pour l'exercice 1985-1986, en effet, 44,5 millions de dollars et 872 années-personne ont été consacrés à cette fin. Les coûts ont été recouvrés par les droits de licences radio.
⁴¹ S.R.C. 1970, c. R-1 (modifiée). Les pouvoirs légaux ayant trait aux fonctions de gestion du spectre s'appuient également sur la Loi sur le ministère des Communications, sur la Loi sur la radiodiffusion et sur la Loi sur les télégraphes. De nombreuses fonctions de gestion du spectre consistent à appuyer des programmes législatifs énoncés dans la Loi sur les pêcheries, dans la Loi nationale sur les transports, dans la Loi sur la marine marchande du Canada, dans la Loi sur l'aéronautique, dans la Loi sur la prévention de la pollution des eaux arctiques, dans la Loi sur l'administration de la voie maritime du St-Laurent, et dans la Loi sur la production et la conservation du pétrole et du gaz.
⁴² Règlement général sur la radio, Partie I, C.R.C., c. 1371, Règlement général sur la radio, Partie II, C.R.C., c. 1372, Règlement sur le brouillage radioélectrique, C.R.C., c.1374, Règlement sur les certificats d'opérateur radio, ORS/78-244,et Ordonnance sur la construction des antennes de stations de réception privée, C.R.C., c. 1373. (Ces règlements comportent également des annexes.)
⁴³ Le Ministère a recours à environ dix différents types de documents officiels et d'énoncés de politique appelés politiques, procédures, normes, règles, spécifications, bulletins, circulaires, listes de matériel, plans de système et manuels.
⁴⁴ Comme dans tous les autres aspects de la réglementation sur la radiodiffusion, les antennes de radiodiffusion reçoivent généralement beaucoup plus d'attention que toutes les autres antennes destinées aux radiocommunications. Or, en réalité, moins de 2 % de toutes les antennes faisant l'objet d'une licence au Canada appartiennent à des entreprises de radiodiffusion.
⁴⁵ Les entreprises de radiodiffusion comprennent les radios AM et FM, ainsi que les stations de télévision VHF et UHF et les télédistributeurs.
⁴⁶ Le C.R.T.C. ne peut octroyer une licence en vertu de la Loi sur la radiodiffusion si le candidat n'a pas en sa possession ou n'est pas sur le point de se voir délivrer un certificat technique de construction et de fonctionnement. Voir l'alinéa 22(1)b) de la Loi sur la radiodiffusion. Radio-Canada est également obligée de détenir un certificat valide du même type pour ses entreprises de radiodiffusion en vertu du paragraphe 30(3) de la Loi sur la radiodiffusion. Le C.R.T.C. est évidemment le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes.
⁴⁷ Les pouvoirs exercés à l'égard des titulaires de licence particuliers sont précisés à l'alinéa 4c), selon lequel le Ministre peut « modifier les conditions de toute licence ou de tout certificat [technique de construction et de fonctionnement] lorsqu'il considère qu'une telle modification est nécessaire […] ».
⁴⁸ Les sanctions encourues pour avoir établi, installé, exploité ou possédé un appareil radio sans autorisation valide sont considérables : l'article 11 prévoit une amende jusqu'à concurrence de 2 500 $ ou un emprisonnement maximum d'un an, et la confiscation éventuelle des appareils.
⁴⁹ Il est intéressant de mentionner qu'il s'agit là de la principale disposition habilitante relativement aux pouvoirs sur toutes les antennes destinées à un autre usage que la radiodiffusion, mais qu'elle ne fait pas mention du pouvoir d'édicter d'autres règlements concernant les approbations cas par cas, ni du pouvoir d'imposer un système d'antenne, un type de bâti ou un type de pylône. La jurisprudence établit clairement que tout règlement doit être expressément autorisé par une disposition habilitante de la loi dont il découle. Par conséquent, les règlements concernant ces questions, dans la mesure où ces dernières ont trait aux antennes qui ne sont pas des antennes de radiodiffusion, pourraient constituer un excès de pouvoir si l'on ne trouve aucune autre disposition législative pour les justifier. On pourrait défendre leur validité en invoquant l'alinéa 3(1)b) de la Loi sur la radio. Autrement dit, le Ministre emploierait son large pouvoir discrétionnaire pour établir des conditions d'octroi de licence en édictant ses conditions sous forme de règlements. Si la Loi sur la radio est amendée dans un proche avenir, on pourrait éviter cette extension de pouvoir en incluant dans la Loi elle-même une disposition habilitant le Ministère à établir des règles relatives au système d'antenne, à l'approbation de l'emplacement et aux bâtis de toutes les antennes faisant l'objet d'une licence (et non pas uniquement de celles qui servent à des entreprises de radiodiffusion).
⁵⁰ Les stations de radiodiffusion commerciale privées sont les exploitants de services de radio, de télévisionet de télédistribution qui ne sont pas affiliés à Radio-Canada. Cette disposition est peut-être un reliquatdes toutes premières années de la réglementation sur la radio, à l'époque où Radio-Canada régissait lesaspects techniques de ses propres stations. Présentement, même si elle a le pouvoir « d'établir, équiper,entretenir et exploiter une entreprise de radiodiffusion » (Loi sur la radiodiffusion,alinéa 39(1)a)), Radio-Canada, tout comme les stations privées, doit détenir un certificat techniquede construction et de fonctionnement du MC ou être admissible à ce certificat pour obtenir une licencedu C.R.T.C. Voir la Loi sur la radiodiffusion, paragraphe 39(3).
⁵¹ Ordonnance sur la construction des antennes de stations de réception privées, C.R.C., c. 1373.
⁵² Annexe 1 du Règlement général sur la radio, Partie II (adoptée à l'origine sous le nom d'Annexe A : Antennes et bâtis pour la réception radio privée, DORS/S6-400, le 14 novembre 1956).
⁵³ Les normes techniques de l'annexe ne s'appliquent qu'aux districts énumérés dans l'ordonnance. Au cours des 30 ans d'existence de ce règlement, le nombre de districts a varié entre 6 et 18. Comme nous le verrons dans la section suivante, l'annexe n'a fait l'objet d'aucune mesure d'application depuis plusieurs années et est sur le point d'être abrogée.
⁵⁴ Selon la définition donnée au début du Règlement général sur la radio, Partie II, l'expression Stationréceptrice privée désigne une station qui est expressément exemptée de la licence conformément auparagraphe 3(3) de La Loi sur la radio. De même, la mise en rapport de cette définition et desdispositions de l'ordonnance élargirait ce sens de façon à inclure les antennes paraboliques de réceptionde télévision situées sur une propriété « domestique » (résidentielle). Cela expliqueraitpourquoi quelques municipalités se sont adressées récemment au MC pour s'informer quant à la façon defaire ajouter leur nom à l'annexe de l'ordonnance.
⁵⁵ Voir : la Loi sur la radio, alinéa 5e), concernant les entreprises de radiodiffusion. C'est la seule disposition qui traite de la question.
⁵⁶ L'absence d'une disposition habilitante précise dans la loi, si elle est problématique, ne condamne pas nécessairement la validité des dispositions sur le brouillage contenues dans les règlements. La gestion du brouillage par l'octroi de licence constituait la raison d'être de la première loi sur la radio au Canada (la Acte de la télégraphie sans fil de 1905 de R. Préfontaine, ministre de la Marine et des Pêcheries, Communes, 7 juillet 1905, p. 9032) et l'est demeurée tout au long des efforts successifs destinés à règlementer l'utilisation du spectre. Quoi qu'il en soit, advenant une modification de la Loi sur la radio, il y aurait lieu de prévoir une disposition habilitante concernant les pouvoirs de gestion de brouillage.
⁵⁷ Tranchée à la Cour de district de l'Ontario le 9 avril 1987 par le juge W.T. Hollinger (non publiée) (dossier n^o 1559/85). La Cour d'appel de l'Ontario entendra probablement l'affaire en novembre 1987.
⁵⁸ Les autres appareils comprenaient l'orgue électronique du voisin et ses commandes de chaudière. Leproblème du brouillage causé par un opérateur radio titulaire d'une licence à des appareils autres quedes appareils radio a compliqué l'action du MC dans cette affaire et donne présentement lieu à des actionsincohérentes dans d'autres instances. Le problème vient du fait que la Loi sur la radio parledes interférences dans la réception des radiocommunications. Par conséquent, le ministère desCommunications ne sait pas vraiment s'il est habilité à intervenir lorsque le fonctionnement d'appareilscomme des téléphones, des magnétoscopes, des ordinateurs et des orgues électroniques est sérieusementperturbé par des transmissions radio. Dans l'affaire Ravenscroft, le Ministère n'a pris aucunemesure officielle parce qu'il doutait de sa compétence légale, mais dans deux autres affaires récentes,il ne s'est pas montré aussi circonspect. Lorsque la Manitoba Television a présenté une demande visant à installerune tour émettrice de télédiffusion sur le campus de l'Université du Manitoba, le MC a rejeté la demande,entre autres, en raison des possibilités d'interférences pour des appareils médicaux non radioélectriquessitués dans un hôpital à proximité. De même, lorsque les émissions d'une station de radiodiffusion AM,CKCV, de Québec, a causé une interférence considérable à des appareils radiophoniques dans une municipalité contiguë à celleoù se trouvait l'émetteur, le ministère des Communications a réagi en modifiant les conditions de lalicence du radiodiffuseur. La municipalité a même intenté une action contre le ministre des Communicationsen raison de l'interférence dont souffraient ses résidants. Voir : Ville de Cap Rouge c. Le ministredes Communications du Canada, jugée à la Cour fédérale, décision de première instance le 6 décembre1984, par le juge P. Denault (non publiée) (dossier n^o T 1420-84). L'action a été rejetéepour des motifs étrangers à la réglementation sur la radio. Il y aurait lieu de combler cette lacunedans la définition des pouvoirs à l'occasion du prochain amendement de la Loi sur la radio afind'éviter la mise en place d'une politique ministérielle incohérente et de protéger les pouvoirs du Ministèreau sujet de toutes les formes d'interférences radio.
⁵⁹ Factum Submitted on behalf of the Appellants Jolin Ravenscroft and Helen May Ravenscroft, dossier n^o 274/86, p. 6 à 12.
⁶⁰ Un règlement en vigueur à Kanata (Ontario) comporte une interdiction concernant le brouillage radio. Voir le règlement 29-82 (modifié) alinéa 3(8)h).
⁶¹ R. v. Forbes, affaire tranchée à la Cour provinciale de l'Ontario (division criminelle) le8 juin 1981 par le juge K.A. Langdon (non publiée). Dans cette affaire, un opérateur de radio amateur étaitaccusé d'avoir enfreint un règlement de la ville de Mississauga visant à limiter l'interférence dansles secteurs résidentiels. Le juge a rejeté l'affaire et déclaré que la réglementation des émissionsde stations radio relevait exclusivement du gouvernement fédéral (voir en particulier la p. 4).
⁶² Par exemple, si une personne demandait au MC l'autorisation d'installer une antenne de 50 mètres dehauteur pour un système de téléappel au milieu d'une zone résidentielle, la question du caractère convenabled'une antenne commerciale de cette hauteur dans une zone résidentielle ne serait même pas soulevée. Lesformules de demande actuellement en usage passent sous silence le zonage ou les caractéristiques de l'emplacementproposé. Présentement, un amateur ou un opérateur radio de BP (CB) pourrait ériger une antennede 50 mètres dans sa cour sans que le Ministère le sache. Les licences de ces opérateurs sont de naturepersonnelle et aucune précision n'y figure quant au système d'antenne à utiliser.
⁶³ Certains canaux destinés à des fins de radiodiffusion ont été désignés entre le Canada et les États-Unisavec la condition explicite que lorsqu'ils seraient utilisés, le santennes seraient conjointes. Certainscanaux de radiodiffusion FM ont été réservés à la côte ouest du Canada, aux mêmes conditions. La topographieet la proximité des grands centres urbains de chaque côté de la frontière rendent ces dispositions nécessairespour maximiser l'utilisation du spectre radioélectrique.
⁶⁴ Procédures de sécurité recommandées pour l'installation et l'utilisation de dispositifs radiofréquences et micro-ondes de la gamme 10 MHz à 300 Ghz.
⁶⁵ Les limites sont les suivantes : 1mW/cm² ou 61 V/m en moyenne pour une heure, et de 25 mW/cm² ou 307 V/m en moyenne pendant une minute.
⁶⁶ Tandis que le MC envisage cette possibilité, Santé et Bien-être social Canada est en train de se pencher sur ces normes et pourraient les rendre plus sévères. Voir A.G. Day, M. Durocher et B.M. Read, Canadian Broadcasters' Manual on Non-Ionizing Radiation, Association canadienne des radiodiffuseurs, Ottawa, 1986, p. 9. Cette publication donne un bon aperçu de l'état de la réglementation nationale et internationale sur l'exposition aux ondes radioélectriques. Radio-Canada a son propre code à cet égard, et les normes de ce code sont plus sévères que les normes actuelles de Santé et Bien-être social Canada.
⁶⁷ Il s'agissait du paragraphe 12(1) et de l'article 117 du Règlement général sur la radio, Partie II. Bien qu'on se soit appuyé durant de nombreuses années sur ces règlements pour obliger les requérants à présenter en détail leurs propositions au ministère des Transports, la validité légale de ces règlements a toujours sérieusement été mise en doute. Le problème réside dans le fait que la Loi sur la radio ne comprend en soi aucune disposition habilitante justifiant ces règlements. Jusqu'à maintenant, on a invoqué l'alinéa 7e), mais l'application de cet alinéa en ce qui concerne la sécurité aéronautique n'a rien de certain.
⁶⁸ Voir formule 16-879 (1283), Détails sur l'emplacement et les bâtis d'antennes radio.
⁶⁹ Loi sur l'aéronautique, S.R.C. 1970 (amendée en S.C. 1985). La disposition habilitante concernant les obstacles aéronautiques, soit l'alinéa 3.9(1)o), est entrée en vigueur le 28 juin 1985.
⁷⁰ Règlement de l'air, C.R.C. 1978, c. 2, paragr. 514.1(2) et (3). Le paragraphe (2) permet au ministre des Transports de publier un manuel de normes sur le marquage des obstacles, et le paragraphe (3) l'autorise à ordonner que l'on peigne ou que l'on éclaire un bâti conformément au manuel. Le manuel actuel est le TP382E, publié en mars 1987.
⁷¹ Voir : « Retention and Amendment of certain Sections of the General Radio Regulations, Part II, concerning antenna supporting structures and safety of radio equipment. », proposition n^o 120 DOC-887, dans le Projet de réglementation fédéral - 1987, ministre d'État (Privatisation) et ministre responsable des affaires réglementaires, Centre d'édition du gouvernement du Canada, Ottawa, 1987, p. 92.
⁷² La norme ne s'applique pas aux petites antennes accessoires, ni à celles qui sont à moins de 25 mètres du sol ou à moins de 15 mètres au-dessus du toit d'un bâtiment. Voir Norme ACNOR S-37-M86, paragr. 1.2 a), b) et c).
⁷³ Formule 16-619 (1-80) du MC, Données requises au sujet de la résistance de construction des bâtis d'antennes des entreprises de réception de radiodiffusion.
⁷⁴ Formule 16-879 (1283), Détails sur l'emplacement et les bâtis d'antennes radio.
⁷⁵ Au début des années 80, des opinions juridiques internes ont amené le MC à interrompre brusquement ses efforts visant à amender le Règlement général sur la radio, Partie II afin d'étendre le domaine d'application des règlements sur la résistance de construction et sur la sécurité des installations à certaines antennes faisant l'objet d'une licence, mais destinées à d'autres usages que la radiodiffusion. Selon cette opinion, énoncée en février 1983, un règlement sur la sécurité de cette nature constituerait une extension difficilement justifiable du mandat du Ministre défini dans la Loi sur la radio. Si le ministère veut réglementer la sécurité de construction des bâtis d'antennes, il faudrait d'abord modifier la loi de façon à préciser ses pouvoirs en la matière.
⁷⁶ Le document CSA C22.1-1978, « Normes de sécurité relatives aux installations électriques », contenait des normes techniques relatives aux structures dont la hauteur ne dépasse pas 15 mètres, quand mesurée à partir de la base d'un immeuble, ou 25 mètres, quand mesurée à partir du niveau du sol. Ces normes étaient publiées à l'annexe A du Code canadien de l'électricité, première partie, mais ont été retirées du Code en 1981. La CSA ne les a pas revues ni publiées de nouveau depuis 1978.
⁷⁷ La politique semble être non conforme aux normes de la CSA pour trois raisons. Premièrement, le MDC exige la conformité à la norme de 1976 malgré le fait qu'une norme mise à jour, qui prescrit une meilleure protection contre la charge exercée par le vent, ait été publiée depuis septembre 1986. Deuxièmement, certains pylônes ont reçu un certificat technique de construction et d'exploitation même s'ils ne sont techniquement pas conformes à la norme de 1976 en ce qui a trait à la protection contre une charge supplémentaire exercée par le vent. Troisièmement, quand une antenne autre que de radiodiffusion (c.-à-d. une antenne parabolique pour micro-ondes) est installée sur un pylône de radiodiffusion existant, le processus d'autorisation actuel ne prévoit pas, à titre de condition de licence du nouveau service ou de la nouvelle antenne, le respect des normes de construction de la CSA. En vertu de la politique actuelle, le radiodiffuseur a la responsabilité d'obtenir un certificat technique et de présenter une nouvelle formule « Résistance de construction ». Souvent, il ne le fait pas. Il est digne de remarquer que le MDC examinait les pylônes de radiodiffusion pendant leur construction, mais qu'il a cessé de le faire dans les années 1970 en raison de l'importance de la main-d'oeuvre qu'il devait assigner à cette tâche.
⁷⁸ Lorsque George Marler, alors ministre des Transports, a présenté certains amendements à la Loi sur la radio visant à permettre la réglementation des « caractéristiques mécanique » des antennes de radio et de télévision domestiques, un certain M. Bryson a exprimé un sentiment répandu au sujet de leur apparence.
« Il est vraiment déplorable qu'il nous faille avoir tous ces trucs à la Buck Rodgers surles toits de toutes les maisons[…] Lorsque je parcours la ville d'Ottawa et que je vois ces curieuxet merveilleux dispositifs de barres rotatives qui s'étagent, je suis ahuri[…] Je ne peux concevoirde vue plus déprimante que ces antennes plantées sur le toit des maisons dans les nouveaux quartiersd'habitation. »
[Débats, Chambre des communes, le 17 mars 1955 (p. 2139)] (traduction)
⁷⁹ La Ville de Prince-Albert a envisagé la possibilité d'adopter un règlement qui imposerait des droits de 2,50 $ pour chaque antenne de télévision érigée dans la municipalité. Ibid., par M. Bryson.
⁸⁰ Supra, note 52.
⁸¹ Le Ministère est présentement en train d'abroger ses règlements et les annexes qui s'y rapportent. Supra, note 71.
⁸² L'histoire des lois fédérales sur les retombées environnementales, ou la politique d'évaluation etd'examen en matière d'environnement, comme on l'appelle maintenant, n'est pas étrangère à la présente étude.En effet, ces dernières ne s'appliquent pas présentement au choix d'un emplacement ni au fonctionnementdes antennes radio, mais cette situation est susceptible de changer.Cest conformément à une directive émisepar le Cabinet fédéral en 1973 que les premières politiques et procédures fédérales en cette matièreont été conçues. Leur validité légale, leur domaine d'application et leur mécanisme de fonctionnement étaienttrès incertains. En 1984, l'Arrêté en conseil, C.P. 1984-2132 approuvait une politique réviséeappelée « lignes directrices visant à la mise en oeuvre du processus fédéral d'évaluationet d'examen en matière d'environnement ». Ce décret confirmait la qualité du Bureau fédérald'examen des évaluations environnementales (BFEEE) en tant qu'organisme responsable de l'évaluation desretombées environnementales au nom du ministre fédéral de l'Environnement. Confiées au BFEEE, les politiqueset les procédures relatives à l'évaluation environnementale ont continué à se développer. Sous leur formeactuelle, ces règlements ne peuvent pas servir à évaluer les retombées des antennes radio pour deux raisons.Premièrement, les arrêtés en conseil sont subordonnés aux lois existantes, et par conséquent, ces indicationsne pourraient s'appliquer qu'à un processus d'évaluation environnementale existant, ce que laLoi sur la radio ne prévoit pas. Deuxièmement, la validité légale de ce même arrêté en conseil a récemment été miseen doute par le Comité mixte permanent du Sénat et des Communes des règlements et autres textes réglementaires.
⁸³ Ces énoncés de politique et ces lignes de conduite ont été approuvés par le Cabinet fédéral en décembre 1980. Voir Politique fédérale sur l'utilisation des terres, n^o de cat. 72.9/1982, ministère des Approvisionnements et Services, Ottawa, 1984, p. 10.
⁸⁴ Ibid., p. 10.
⁸⁵ Nous n'avons pu trouver aucun cas où le C.R.T.C. aurait imposé une condition relative à l'environnementpour l'octroi d'une licence de radiodiffusion. Cela n'est pas étonnant si l'on considère que les requérantsne se présentent devant le C.R.T.C. qu'après avoir reçu l'assurance de la part du ministère des Communicationsqu'un certificat technique de construction et de fonctionnement a été ou sera délivré. Ce certificatreprésente en effet le droit de construire l'installation d'émission en un endroit précis. Le C.R.T.C.régit l'accès aux réseaux de radiodiffusion du Canada. Il n'émet pas de permis de construction.
⁸⁶ L'impasse a été résolue lorsque Northwestel a accepté de recourir à un système de diffusion troposhérique à hyperfréquences permettant au signal radio de faire un bond au-dessus du parc. Il est également intéressant de noter qu'à cette époque, toute antenne située dans le parc devait mesurer au maximum 50 pieds. Les antennes mobiles terrestres du Service canadien de la faune respectaient cette limite.
⁸⁷ Voir : In the Matter of Section 34 of the Planning Act, 1983 and In the Matter of Appeals by FrankEvans and Others, Against Zoning By-Law 87-2 of the Corporation of the Township of Georgian Bay,mémoire des motifs de la Commission des affaires municipales de l'Ontario exprimés verbalement par D.S.Colborne le 18 juin 1987 (dossier n^o R 870153 de la C.A.M.O.). Le président de la C.A.M.O.a rejeté les objections et approuvé le nouveau zonage. Cependant, il a refusé, et clairement pour desraisons de protection environnementale, la permission d'exploiter une partie du terrain en relation avecl'émetteur radio.
⁸⁸ Nouvel examen de la décision C.R.T.C. 86-990 approuvant une demande de modifications de la licencede CFGM Richmond Hill (Ontario) présentée par la Westcom Radio Group Ltd. Par la décision C.R.T.C.86-990, le Conseil octroyait une licence de radiodiffusion permettant à CFGM de diffuser sur une nouvellefréquence (640 kHz) et en un nouvel endroit près de Beamsville, en Ontario. Cette mesure avait été précédéepar une audience publique du C.R.T.C. tenue par la Commission de la capitale nationale et dont les résidantslocaux et la municipalité où se trouvait l'emplacement proposé de l'émetteur n'avaient pas été informés.Parce que les intervenants les plus touchés par la mise en place des tours d'émission n'avaient pas eul'occasion de s'exprimer, le Cabinet fédéral, par l'Arrêté en conseil C.P. 1986-2690, a obligé leC.R.T.C. à reconsidérer sa décision et à tenir une nouvelle audience. La Décision C.R.T.C. 87-376 constituela nouvelle décision.
⁸⁹ Ibid., p. 12.
⁹⁰ Ibid.
⁹¹ Ce point de vue a été répété avec force par le maire de Lincoln lorsque la nouvelle décision a été annoncée. Voir : « C.R.T.C. Backs Radio Towers for 2nd Time », Globe and Mail, Toronto, 4 juin 1987, p. A9.
⁹² Selon l'article 14 de la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, S.C. 1974-75-76, c. 49, « les objets et pouvoirs du Conseil et du Comité de direction sont exposés dans la Loi sur la radiodiffusion ».
⁹³ C'est à l'article 15 de la Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, c. B-11 (modifiée), quel'on trouve l'énoncé des pouvoirs du Conseil. « Sous réserve de la présente loi […]et des instructions à l'intention du Conseil émises, à l'occasion, par le gouverneur en conseil sousl'autorité de la présente loi, le Conseil doit réglementer et surveiller tous les aspects du systèmede la radiodiffusion canadienne en vue de mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion énoncée dansl'article 3 de la présente loi. » Bien que l'article 3 de la Loi sur la radiodiffusion soittrès large et que la jurisprudence ait eu tendance à lui accorder une interprétation libérale, il estpermis de croire que les problèmes locaux d'aménagement foncier sont suffisamment étrangers aux questionsculturelles, politiques, sociales et économiques liées au maintien du système de radiodiffusion canadienpour n'être pas visées par la Loi.
⁹⁴ Voir, par exemple, C.H. McNairn, « Transportation, Communication and the Scope of Federal Jurisdiction », 1969, 47 Can. B. Rev. 355; C.M. Dalfen and L.J. Dunbar, « Transportation and Communications: The Constitution and the Canadian Economic Union » dans M. Krasnick (ed.), Case Studies in the Division of Powers, Toronto, 1986; M. et F. Fletcher, « Communications and Confederation » dans R. Byers (ed.), Canada Challenged: The Viability of Confederation, Toronto, 1979.
⁹⁵ Fletcher, ibid., p. 159.
⁹⁶ Voir, par exemple, Canada, ministère des Communications, Étude 2(d) de la Télécommission : Les communications et le Développement Régional, Ottawa, 1971, p. 16 à 25.
⁹⁷ On trouve des dispositions analogues au paragraphe 92(10) de la Loi constitutionnelle de 1867.
⁹⁸ Loi concernant les télécommunications au Canada, projet de loi C-24, article 3.
⁹⁹ K. Swinton, « Advertising and Canadian Cable Television - A Problem in International Telecommunications Law », 1977, 15 Osgoode Hall L.J. 543, p. 563.
¹⁰⁰ Voir : Fletcher, supra, note 94, p. 166 à 169.
¹⁰¹ Fletcher, supra, note 94, p. 174.
¹⁰² Voir les déclarations de la Cour suprême du Canada dans Capital Cities Communications v. CRTC, (1978), 81 D.L.R. (3d) 623.
¹⁰³ Voir le rapport du Comité Boyle aux pages 55 et 61 : « […] unité ne signifie pasuniformité […] on ne peut remplir le mandat de l'unité qu'en donnant aux Canadiens le sens de leuridentité, régionale aussi bien que nationale, et dans leurs différentes histoires, origines ethniqueset traditions culturelles, ainsi qu'en essayant de se débarrasser des stéréotypes qui sont le produitde l'ignorance. » Cité dansFletcher, supra, note 94, p. 180 (traduction). Voir également le rapport de la Commissionde l'unité canadienne, ou Commission Pépin-Robarts, 1979, où l'on trouve la recommandation suivante: « le Québec devrait détenir les pouvoirs nécessaires à la préservation et au développementde son caractère distinct »(p. 85-86) (traduction), ainsi que Association du Barreau canadien, Versun nouveau Canada (1978) et Parti Libéral du Québec, Une nouvelle fédération canadienne (1980).
¹⁰⁴ D. Elton, F. Engelmann et P. McCormick, Alternatives: Towards the Development of an EffectiveFederal System for Canada, document préparé en 1978 pour la Canada West Foundation; E.R. Black, « What Alternatives Do We Have if Any? », Simeon (ed.), Must Canada Fail?
¹⁰⁵ Fletcher, supra, note 94, p. 173.
¹⁰⁶ Ibid.
¹⁰⁷ Bank of Toronto v. Lambe (1887), 12 A.C. 575, p. 587.
¹⁰⁸ Citizens Insurance Co. v. Parsons (1881), A.C. 96, p. 110.
¹⁰⁹ Ibid.
¹¹⁰ W.R. Lederman, « Classification on Laws and the British North America Act », dans Continuing Canadian Constitutional Dilemmas, Toronto, 1981, p. 241.
¹¹¹ Voir le commentaire de R. Shaw, Municipal Regulation of CATV (1970), 2 Comms. L. Rev. 70; R. Atkey, The Provincial Interest in Broadcasting under the Canadian Constitution (1969), 1 Comms.L. Rev. 212; K. Alyluia, Constitutional Aspects of Cable Television (1969), 1 Comms. L. Rev. 47; D. Mullan The Constitutional Implications of the Regulation of Telecommunications (1973), 1 Queens L.J. 67; R.P. Doherty, The Case for Provincial Regulation of Community Antenna Television Systems (1979), 5 Dal. L.J. 760.
¹¹² P. Grant, Canadian Broadcasting Law and Administrative Policy, cité dans Doherty, supra, note 111, p. 769-770.
¹¹³ Re City of Kelowna and C.U.P.E. Local 338 (1974), 42 D.L.R. (3d) 752 (B.C.S.C.).
¹¹⁴ Re Field Aviation Co. (1974), 49 D.L.R. (3d) 234 (C.A. Alb.).
¹¹⁵ Re Staron Flight Ltd. (1976), 73 D.L.R. (3d) 78 (C.S.C.-B.).
¹¹⁶ J. MacPherson, Developments in Constitutional Law (1980), 1, Supreme Court L.R. 77, p. 85.
¹¹⁷ Fletcher, supra, note 94, p. 185.
¹¹⁸ Communications Act of 1934, 47 U.S.C. (modifiée).
¹¹⁹ Dans le régime constitutionnel américain, les « pouvoirs de police » représentent l'autorité conférée aux gouvernements des États de restreindre les libertés individuelles et les droits de propriété en poursuivant des objectifs de sécurité, de santé, de morale et de bien-être général. Ces pouvoirs constitutionnels explicites et inhérents sont délégués par les États aux administrations locales.
¹²⁰ Citons comme exemple récent la Communications Amendment Act, Public Law 97-259 (adoptée le 13 septembre 1982) qui précise les pouvoirs de la F.C.C. en ce qui concerne la sensibilité des appareils audiovisuels domestiques à l'énergie radioélectrique.
¹²¹ La clause de suprématie (article 6, section 2) de la Constitution américaine garantit la primauté de la loi fédérale.
¹²² Ces amendements imposent des limites importantes aux pouvoirs de réglementation des administrationsmunicipales. Par exemple, des limitations générales ont évolué avec le temps pour finir par invaliderdes règlements locaux qui sont arbitraires, déraisonnables, capricieux ou discriminatoires, qui portenteffectivement atteinte à la valeur d'un terrain sans procédures et compensations légitimes, qui restreignentdé raisonnablement la concurrence, qui interdisent une utilisation légitime du sol uniquementpour des motifs esthétiques, et qui imposent des restrictions sur l'exploitation du sol plus grandesque ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs locaux légitimes.
¹²³ Certaines décisions remontent aux années 20. On s'est demandé récemment si les règlements pouvaient traiter de l'interférence radio lorsqu'un comté de l'Oregon a tenté de réglementer le brouillage entre deux stations radio FM. La F.C.C. a décrété que le gouvernement fédéral doit nécessairement avoir et a effectivement capacité exclusive pour gérer l'interférence radio. Voir : In the Matter of 960 Radio, Inc., Licensee of Station KJSN (FM), Klamath Falls Oregon, F.C.C. 85-578 (rendue publique le 4 novembre 1985). Maintenant, le Bureau de l'avocat général de la F.C.C. rédige une lettre type lorsqu'il est informé de l'existence d'un règlement de ce genre. Cette lettre informe la municipalité du fait que la F.C.C. occupe la totalité de ce champ de réglementation, donc que les autres règlements en cette matière sont invalides. On trouve des exemples très anciens de tentatives d'administration locale de réglementer la radio d'amateur dans R. Palm F.C.C. Rule Book : A Guide to F.C.C. Regulations, 6^e éd., American Radio Relay League, 1986 (p. 2.18).
¹²⁴ 47 U.S.C., al. 319 (a). Selon la Communications Act, il s'agit en fait d'un permis de construire une station qui comprend un système d'antenne. Ce régime s'applique aux entreprises de radiodiffusion; le processus d'octroi de licences autorise l'emplacement des systèmes d'antennes de la plupart des autres types de stations radio. Voir : 47 U.S.C., al. 319 (d).
¹²⁵ L'article 303 de la Communications Act of 1934 prévoit en partie ce qui suit : « Sous réserve d'une disposition contraire dans la présente loi, la Commission doit de temps à autre, selon les nécessités ou l'intérêt public :
d) Fixer l'emplacement des stations […] »
¹²⁶ La F.C.C. a expressément passé outre en partie à certains types de règlements touchant des radiod'amateurs et des installations d'antennes paraboliques pour satellites (voir plus loin). La politiquede respect intégral des règlements locaux qui n'entravent pas dé raisonnablement les objectifs du gouvernementfédéral a été confirmée par au moins trois représentants de la Commission à l'occasion d'entrevues personnelles.
¹²⁷ S'il fait l'objet d'une demande de refus, le requérant doit être en mesure de prouver qu'il est « raisonnablementassuré » de disposer du site d'emplacement et du bâti d'antenne. Cette « assurance » comprendl'approbation de l'administration locale et des intérêts de propriété dans le terrain nécessaire. VoirE.G. Krasnow et J.G. Bentley, Buying or Building a Broadcast Station: Everything You Want - and Needto Know - But Didn't Know Who to Ask, National Association of Broadcasters, Washington, D.C., 1982,p. 25. Voir aussi la formule 301 de la F.C.C. Application For Construction Permit For CommercialBroadcast Station, octobre 1986, p. 23. En ce qui concerne la demande de refus, voir : 47 C.F.R.,art. 73.3584.
¹²⁸ Comme exemple de cette politique, voir la « doctrine de l'emplacement central dans les demandes des télédiffuseurs » énoncée en 47 C.F.R. 73.685(b). En outre, la hauteur des pylônes radio doit correspondre à la fréquence allouée par la F.C.C.
¹²⁹ Voir : 47 C.F.R., art. 17.10.
¹³⁰ Ce processus est décrit dans 47 C.F.R., art. 1.1301 à art. 1.1319. La National Environmental Policy Act of 1969 (NEPA) (42 U.S.C. 3432) oblige tous les organismes fédéraux à tenir compte des retombées environnementales dans leurs actions et dans leurs processus d'autorisation.
¹³¹ Ces données ont été obtenues lors d'une entrevue avec un représentant de la F.C.C. en mai 1987. La possibilité de modifier la demande, de façon à réduire les répercussions sous le seuil requis pour poursuivre le processus d'évaluation, est prévue dans le règlement 47 C.F.R. 1.1309.
¹³² La norme est intitulée : American National Standard Safety Levels with Respect to Human Exposure to Radio Frequency Electromagnetic Fields, 300 kHz to 100 Ghz.
¹³³ Comme nous le verrons dans la section concernant les réglementations locales, les administrationsmunicipales ont depuis peu commencé à fixer des niveaux de protection contre les expositions qui sontplus sévères etplus larges que ceux de la F.C.C. En conséquence, la National Association of Broadcasters (NAB) a réclamé quela F.C.C. fasse expressément valoir son droit de priorité en ce domaine. Cette demande est présentement à l'étude.Voir : l'avis public n^o 4191 de la F.C.C., Petititon for Declaratory Ruling that AffectCommunication Services to the Public, datée du 1^er mai 1986. Mentionnons également quela F.C.C. vient d'exclure de l'évaluation ordinaire un certain nombre de catégories de demandes afinde veiller au respect de la norme ANSI. La Commission effectuera maintenant des évaluations ordinairespour les demandes concernant les titres 5, 25, 73 et 74 de ses règlements. Elle continue à tenir comptede la nécessité d'une protection contre les émissions provenant des stations terrestres et radar de navires.On trouve les décisions les plus récentes sur cette question dans In the Matter of Responsibilityof the Federal Communications Commission to Consider Biological Effects of Radio Frequency Radiationwhen Authorizing the Use of Radiofrequency Devices, Second Report and Order F.C.C. 87-63 (rendupublic le 9 avril 1987).
¹³⁴ 47 C.F.R., Partie 17.
¹³⁵ La F.A.A. ne peut ni révoquer ni refuser un permis de construction pour un pylône de radiocommunication, mais elle peut qualifier le projet de dangereux pour la circulation aérienne s'il est réalisé. Une telle marque rendrait certainement impossible l'assurance des installations. La F.A.A. n'est pas tenue d'adopter ce type de mesure, car elle a le pouvoir de prendre « toutes mesures additionnelles appropriées » (47 C.F.R. 17.4(e)), si le projet représente un danger. Elle peut par exemple limiter la hauteur proposée ou refuser l'ensemble du projet.
¹³⁶ In The Matter of Federal Preemption of State and Local Regulations Pertaining to Amateur Radio Facilities, F.C.C. 85-506, 36149 (rendue publique le 19 septembre 1985). Certains règlements locaux ayant généralement trait aux constructions auxiliaires servaient également à réglementer la hauteur des antennes et des tours d'antennes d'amateurs. Ces règlements de « construction » limitaient souvent la hauteur des antennes à environ 30 pieds. L'imposition de cette hauteur exclurait à toute fin pratique la communication sur certaines fréquences attribuées aux amateurs et ramènerait les antennes à la hauteur des antennes extérieures de télévision, ce qui accroîtrait grandement le brouillage.
¹³⁷ Thermes v. City of Lakeside Park, 779, Fed. 2d 1187 (1987) (V.S.C.A.) (6^th circuit), 62 Radio Reg. 2d 286 (U.S. Dist. Ct. February 24, 1987). À la fin, l'amateur a obtenu le droit d'installer une tour de 65 pieds, outre huit pieds de plus pour le mât et l'antenne.
¹³⁸ In the Matter of Preemption of Local Zoning or Other Regulation for Receive-Only Satellite Earth Stations, F.C.C. 86-28 (adoptée le 14 janvier 1986). Mentionnons que la F.C.C. avait déjà publié une déclaration de priorité concernant des règlements locaux ou d'État relativement aux systèmes de télévision à antenne-mère satellite, mais qu'elle n'avait pas invalidé les règlements de zonage, de sécurité publique ni de santé. Voir : Federal Communications Commission, Memorandum Opinion, Declaratory Ruling and Order, CST-2347, F.C.C. 83-526 (adopté le 17 novembre 1983).
¹³⁹ B. Bookin and L. Epstein, Regulating Radio and TV Towers, Planning Advisory Service Report Number 384, American Planning Association, Washington, D.C., 1984, p. 14. L'interdiction doit être de portée restreinte et de durée raisonnable.
¹⁴⁰ La question de l'ampleur de l'intérêt national peut se présenter lorsque l'administration d'un district refuse un permis de construction d'antenne à une ambassade étrangère à Washington. On a vu une controverse de ce genre en mai cette année.
¹⁴¹ Par conséquent, si, par exemple, une antenne parabolique privée ne peut pas être installée dans une cour arrière ou latérale, une permission spéciale peut être octroyée pour l'installation dans une cour avant, mais l'emplacement exact peut être imposé par un urbaniste, et l'administration peut obliger le propriétaire à cacher partiellement l'antenne de la vue des passants.
¹⁴² Si les limites de hauteur ne posent habituellement aucun problème pour les antennes paraboliques, la question de la hauteur minimale d'antenne pour une station d'amateur est très controversée. La déclaration de priorité PRP-1 ne précisait aucune hauteur minimale. Les milieux américains de la radio d'amateur considèrent en général que leurs antennes doivent mesurer au moins 65 pieds au-dessus du niveau moyen du sol pour qu'ils puissent établir des communications convenables sur de courtes et de longues distances et se servir du spectre radioélectrique qui leur est alloué.
¹⁴³ Par exemple, la Portland Planning Commission a fixé une limite d'exposition qui correspond à environ un dixième de la norme fédérale ANSI C95.1-1982. Comme nous l'avons mentionné à la note 133, ce genre de réglementation a grandement préoccupé la National Association of Broadcasters. La F.C.C. vient de terminer une enquête sur le terrain conjointement avec l'Environmental Protection Agency (E.P.A.), au sujet d'un cas où la radiation mesurée dépassait les niveaux municipaux mais respectait les limites fédérales. Voir : An Investigation of Radiofrequency Radiation Levels on Healy Heights, Portland, Oregon, July 28 - August 1, 1986, Electromagnetic Branch, Office of Radiation Programs, U.S. Environmental Protection Agency, Nevada 1987.
¹⁴⁴ Il arrive que les normes d'ingénierie soient dictées à la municipalité par le gouvernement de l'État.
¹⁴⁵ Lors de la construction de grandes antennes, les municipalités adoptent les normes du Code national ou du Code d'État de l'électricité pour ce qui a trait aux connexions, à la mise à la terre et au matériel contre l'incendie.
¹⁴⁶ Par exemple, elle peut choisir un pylône haubané de préférence à un pylône autoporteur parce que ce dernier est beaucoup plus voyant à distance.
¹⁴⁷ Les grands pylônes d'antennes cellulaires de la région de Washington sont souvent peints en bleu ciel. La peinture sans plomb ne nuit pas au rendement des antennes paraboliques.
¹⁴⁸ Les antennes paraboliques affichent souvent de la publicité.
¹⁴⁹ Cette règle souffre cependant une exception : les restrictions municipales concernant la hauteur, employées pour préciser l'emplacement des antennes paraboliques. [Voir : principe général n^o 5 dans la section « Compétences effectives »]. Cette exception est due au fait que ces antennes n'ont besoin que d'une ligne directe vers le ou les satellites desquels elles reçoivent leurs signaux. Par conséquent, la hauteur ne conditionne pas en soi la capacité de fonctionnement. En fait, dans certains cas, les antennes paraboliques offrent un rendement maximal lorsqu'elles sont près du sol ou plus bas que la hauteur du sol moyen avoisinant, car elles évitent ainsi le brouillage terrestre.
¹⁵⁰ Il est intéressant de se demander pourquoi le nombre de cas où les municipalités se sont fortementopposées à la mise en place, à la hauteur ou aux dimensions d'installations radio est si peu élevé. Ilfaut avouer que la plupart des requérants de licences et de certificats de radio sont très sensiblesaux répercussions qu'auront leurs installations sur l'environnement. Il est évident que les opérateursradio qui veulent offrir un service de radiodiffusion ou un service commercial doivent prendre gardeaux inconvénients qu'ils peuvent causer. Il est arrivé que le personnel chargé des autorisations radioau ministère des Communications convainque les requérants qu'il n'était que sage de se plier aux demandeslocales. On peut expliquer, jusqu'à un certain point, cette tolérance par le rôle historique que lesmunicipalités et les groupes de citoyens du Canada ont joué pour favoriser la mise en place de nouvellesinstallations et d'installations améliorées de radiodiffusion, de télédiffusion, et de télédistribution.
¹⁵¹ On pourrait confier au C.R.T.C. les litiges concernant tous les types d'antennes radio, ou seulement ceux qui ont trait aux entreprises de radiodiffusion.

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Les municipalités canadiennes et la réglementation des antennes radio et des bâtis d'antennes

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