Rapport sur l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne

Section D — Six questions liées à l'orientation de la politique

Question 4. Les autorités locales responsables de l'utilisation du sol et les promoteurs d'antenne pourraient-ils établir des protocoles portant sur la planification et le choix de l'emplacement des bâtis d'antenne, des lignes directrices régissant les aspects visuels et des mécanismes de règlement des différends?

La réponse à la Question 4 est de toute évidence « oui ». Depuis un certain temps maintenant, les responsables de l'utilisation du sol et les promoteurs d'antenne du Canada s'emploient à négocier des accords comprenant des protocoles sur le choix de l'emplacement d'antenne. Comme nous le verrons plus loin, nombre de ces protocoles portent sur la planification et le choix de l'emplacement des bâtis d'antenne et contiennent des lignes directrices régissant l'aspect visuel (impact). Même si aucun protocole actuel ne comprend de mécanisme de règlement des différends, ce type de mécanisme pourra y être ajouté au besoin. La présente section du rapport brossera un tableau de l'historique en matière de protocoles négociés au Canada. Les répercussions des trois points susmentionnés – la planification et le choix de l'emplacement des bâtis d'antenne, les lignes directrices régissant les aspects visuels et les mécanismes de règlement de différends – y seront abordés, et des recommandations stratégiques, proposées.

A. Expérience du Canada en ce qui a trait aux protocoles négociés

Jusqu'à présent, la presque totalité des exemples de protocoles examinés étaient des accords négociés au cours des huit dernières années entre certains responsables de l'utilisation du sol et les principales entreprises de télécommunications sans fil (cellulaire et SCP)Footnote 222. Ces accords, qui ont évolué au cours de ces huit années, contenaient des détails en matière de procédures et de politiques sur la manière dont les autorités locales concernées régleront les questions relatives à l'emplacement des bâtis d'antenne. Même si tous ces accords diffèrent, ils prévoyaient généralement un processus d'audiences publiques et permettaient aux administrations locales d'avoir une certaine influence sur certains aspects relatifs à l'emplacement et à l'aspect visuel des bâtis d'antenne individuels servant à la téléphonie cellulaire et aux SCP. Une fois négociés, ces accords sont sanctionnés par le conseil municipal, puis mis en œuvre en tant d'accord conclu entre l'administration locale et les entreprises concernés. Une fois qu'un protocole est établi dans une municipalité, les autres entreprises de télécommunications sans fil tendent à y souscrire.

La politique relative au choix de l'emplacement des antennes sur les toits adoptée en 1990 par le conseil municipal de North York (qui fait partie de la communauté urbaine de Toronto)Footnote 223 a probablement été le premier protocole local au Canada. Comme la municipalité n'avaient pas le pouvoir légal (constitutionnel) d'établir des règlements locaux pouvant avoir une incidence directe sur le choix de l'emplacement et l'implantation des antennes, elle a plutôt opté pour un document d'orientation. Fort du soutien de l'industrie de la radio et du bureau de district de ce qui s'appelait à l'époque le ministère des Communications, le conseil municipal a pu s'appuyer sur ce protocole pour influencer certaines décisions relatives au choix de l'emplacement d'antennes sur les toits.

Avec l'avènement des services cellulaires numériques en 1996, certaines des municipalités urbaines où les antennes de SCP ont d'abord été installées ont commencé à chercher un moyen de clarifier et d'élargir leur rôle et celui des citoyens concernés au moyen de la CPC-2-0-03 d'Industrie Canada. Ces municipalités ont concentré leurs efforts sur les nouveaux pylônes nécessaires aux systèmes de SCPFootnote 224. Les villes d'EdmontonFootnote 225, de Calgary, d'Oakville et de Surrey ont été parmi les premières à négocier dans leurs protocoles des éléments prévoyant la participation du publicFootnote 226. Ces protocoles traitaient de certaines questions, comme le moment propice à la participation du public (consultation), les méthodes de consultation et la façon dont les résultats de ces consultations devraient être utilisés pour la prise de décision. Ces audiences publiques se tiennent habituellement lorsque l'emplacement proposé des pylônes d'antenne se situe à proximité de secteurs résidentiels. Les responsables locaux de l'utilisation du sol se sont vus accorder le pouvoir discrétionnaire de ne pas tenir d'audiences publiques si l'impact visuel du pylône projeté peut être évité de façon satisfaisanteFootnote 227. Ces protocoles, qui peuvent généralement être considérés comme la première génération d'accords de ce genre, ont servi de modèle à un certain nombre d'autres municipalités.

Le protocole négocié en 1998 entre la ville de Calgary et les entreprises de télécommunications sans fil actives en Alberta était le plus exhaustif de l'époque. Ce protocole, qui prenait la forme d'énoncés sur les principes régissant le choix de l'emplacement des pylônes, prévoyait des dispositions stipulant que les entreprises devaient « prendre toutes les mesures raisonnables » [traduction] pour optimiser le recours à la co-implantation de pylônes (aux endroits où une telle mesure permet de réduire l'impact visuel sur la collectivité touchée) et « de maximiser autant que possible le recours à d'autres installations que des pylônes dans l'ensemble des zones résidentielles » [traduction]Footnote 228. Le protocole comprenait en outre un certain nombre de lignes directrices portant sur l'impact visuel.

En automne 1998, des représentants de la Fédération canadienne des municipalités (FCM), de l'Association canadienne des télécommunications sans fil, des principales entreprises de télécommunications sans fil et de quelques municipalités canadiennes ont tenté de négocier un protocole général d'application nationale. Après la tenue d'une série de rencontres, cette initiative a échoué. Il était peut-être trop tôt pour tenter d'établir un protocole national.

Au moment de la rédaction du présent rapport, les provinces qui tendent le plus à recourir à des protocoles régissant l'emplacement des antennes pour les services cellulaires/SCP sont principalement l'Ontario, l'Alberta et la Colombie-Britannique. La plupart des grandes municipalités en sont maintenant à la deuxième génération de protocole. En Ontario, où le recours à de tels protocoles est le plus fréquent, on estime que 10 p. 100 des responsables de l'utilisation du sol ont adopté un protocole régissant le choix de l'emplacement des antennes pour ce qui est de la téléphonie cellulaire et des SCPFootnote 229.

Afin d'aider les membres qui désirent établir leur propre protocole, la cellulaire/SCP a, en mars 2002, commencé à publier des exemples représentatifs de protocoles existants sur son site WebFootnote 230. Dans le cadre de l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antennes, on a analysé le contenu de ces politiques et de certains protocoles. En utilisant un programme de tableur informatique, on a créé huit tableaux afin de comparer le contenu de 19 protocolesFootnote 231 établis par les municipalités d'Airdrie (Alberta), de Bighorn (Alberta), de Caledon (Ontario), de Chatham/Kent (Ontario), de Colwood (Colombie-Britannique), de Delta (Colombie-Britannique), d'Edmonton (Alberta), de Guelph (Ontario), de Langley (Colombie-Britannique), de London, (Ontario), de North Saanich (Colombie-Britannique), de North Vancouver (Colombie-Britannique), d'Oakville (Ontario), qui a deux protocoles, de Port Moody (Colombie-Britannique), de Strathcona (Alberta), de Sudbury (Ontario) et de Surrey (Colombie-Britannique). Ces huit tableaux se trouvent à l'appendice E du présent rapport.

Un examen des divers éléments composant les 19 protocoles a permis de relever à la fois de grandes similitudes et des différences substantielles. En étudiant la Question de façon générale et sur une certaine période de temps, on peut conclure que la portée des divers éléments des protocoles les plus récents s'est élargie. Compte tenu de l'aspect global des questions abordées, on peut considérer que la plupart de ces protocoles en sont à la deuxième génération de développement.

Bien que la CPC-2-0-03 d'Industrie Canada n'exige pas que des groupes communautaires ou des particuliers soient directement consultés quant à l'emplacement des antennes, la plupart des protocoles étudiés contiennent des dispositions prévoyant la tenue d'audiences publiques. Habituellement, la responsabilité de la coordination et de la tenue de ces audiences incombe aux entreprises de télécommunications sans fil. Les entreprises doivent aviser le public de la date, de l'heure et du lieu de ces assemblées, et communiquer le nom et le numéro de téléphone d'un représentant. La manière dont le public sera informé des détails de l'audience diffère quelque peu d'un protocole à l'autre. En effet, certains exigent que des avis soient diffusés directement aux domiciles situés à une certaine distance de la base du pylône proposéFootnote 232, alors que d'autres prévoient la publication d'avis dans un journal local. La plupart des protocoles contiennent une liste des divers responsables locaux de l'utilisation du sol, des politiciens fédéraux et provinciaux, et des groupes communautaires qui doivent tous être avisés de la tenue de l'audience. Quelques protocoles exigent que des affiches soient posées sur les parcelles de terrain où le pylône doit être érigéFootnote 233.

Des 19 protocoles, 11 précisent les renseignements qui doivent être communiqués au public au sujet de l'installation envisagée. Dans tous ces protocoles, l'endroit où le pylône doit être érigé, la hauteur de ce dernier et les détails sur le bâti (p. ex. unipolaire, en treillis, autoportant ou soutenu par des haubans) constituent des renseignements essentiels. Plusieurs protocoles exigent en outre la communication du nom et du numéro de téléphone d'un représentant des responsables locaux de l'utilisation du sol, et l'ajout d'aides visuelles, comme des photographies, des dessins et des cartes indiquant l'endroit où l'on se propose d'ériger le pylône et la distance de ce dernier par rapport aux propriétés résidentielles et aux commodités. Quelques-uns exigent la publication d'une image à l'échelle du pylône envisagé superposée à un dessin ou à une photo de la zone où de dernier doit être érigé. Ces images visent à offrir au public une meilleure idée de l'incidence, visuelle ou autre, qu'aura l'installation envisagée sur les zones immédiates et environnantes.

La majorité des protocoles prévoyant des assemblées publiques exigent que les entreprises de télécommunications sans fil rédigent le procès-verbal (notes détaillées) de la réunion et communiquent ce document aux responsables locaux de l'utilisation du sol. De façon générale, le procès-verbal doit faire état des objections soulevées par le public, et expliquer les modifications apportées au projet à la lumière de ces objections ou indiquer la raison pour laquelle ces modifications ne peuvent être apportées ou ne sont pas appropriées.

Un seul protocole concerne les bâtis d'antenne d'un service radio ne faisant pas partie des réseaux cellulaire et SCP. En 1998, la ville de Calgary a négocié un protocole portant sur les antennes de radioamateur avec des représentants du milieu concernéFootnote 234. Cet accord comprend un certain nombre de lignes directrices en matière de politique qui peuvent s'appliquer au choix de l'emplacement et à l'impact visuel des pylônes servant aux activités des radioamateurs pouvant se trouver dans des zones résidentielles; il prévoit de plus la tenue d'une audience publique si la hauteur du pylône excède le seuil de 18 mètres (à partir du sol). Jusqu'à présent, ni la ville de Calgary ni le milieu des radioamateurs ne sont pleinement satisfaits de ce protocole. Des représentants de la Ville souhaiteraient renégocier le protocole, ayant conclu qu'en raison du style trop libre adopté pour la rédaction des lignes directrices, on peut trop aisément ne pas respecter les objectifs locaux visés par l'accordFootnote 235. L'association des Radio Amateurs du Canada (RAC), l'association nationale des radioamateurs, a donné son avis sur le protocole dans la soumission qu'elle a présentée dans le cadre de l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenneFootnote 236. Bien que l'association soit d'accord avec la plupart des principes contenus dans le protocole, elle remet en cause la hauteur maximale à laquelle un pylône peut être construit sans qu'il y ait consultation, soit 18 mètres à partir du sol. Cette association affirme que la hauteur des bâtis d'antenne de radioamateur « typiques » devrait être de 21  ètres en milieu urbain et de 31 mètres en milieu ruralFootnote 237. L'association des RAC souhaiterait que le protocole de Calgary soit modifié afin de permettra aux radioamateurs d'ériger des pylônes de 21 mètres (au moins) sans qu'il soit nécessaire de soumettre la demande à un examen officiel ou de procéder à une audience publique afin d'examiner la propositionFootnote 238.

B. Répercussions des protocoles locaux sur la planification et le choix de l'emplacement des bâtis d'antenne, les lignes directrices régissant l'aspect visuel (impact) et les mécanismes de règlement de différends

i. Planification et choix de l'emplacement des bâtis d'antenne

La presque totalité des 19 protocoles visent essentiellement la planification et le choix de l'emplacement des bâtis d'antenne. Ces protocoles précisent les endroits peu propices à l'érection de bâtis d'antenne, comme les lieux à valeur historique ou patrimoniale et les zones scolaires, et les lieux où la construction de bâtis d'antenne est encouragée, à l'intérieur ou à proximité des parcs industriels, par exemple. Presque tous les protocoles prévoyant la tenue d'assemblées ou d'audiences publiques indiquent comment ces mécanismes peuvent être évités (à la discrétion d'un responsable de l'utilisation du sol). Il est souvent possible de se soustraire à l'obligation de tenir une audience publique lorsque le promoteur accepte certains compromis sur le plan du choix, par exemple le partage de pylônes existants, la construction à proximité d'autres infrastructures urbaines ou l'installation de l'antenne proposée sur le toit d'un édifice élevé.

De toute évidence, la planification sera optimale lorsque le promoteur d'antenne communique ses exigences sur le plan de la couverture anticipée du réseau aux responsables de l'utilisation du sol et leur demande de collaborer à la planification de l'infrastructure de son réseau. Au cours des consultations effectuées dans le cadre de cet examen de la politique, les responsables de la planification municipale et les politiciens locaux se sont dits fort intéressés à participer aux exercices de planification visant à mieux atteindre les objectifs fixés à l'échelle locale et les objectifs en matière de radiocommunication.

Il est intéressant de noter que lors de son congrès annuel de 2004, tenu récemment à Edmonton, la FCM a donné son appui à la recommandation stratégique suivante au sujet de la création d'un protocole national visant la planification et le choix de l'emplacement des pylônes d'antenne radio.

Industrie Canada doit élaborer un protocole pour s'assurer que les sociétés de télécommunications collaborent avec chaque municipalité lors de l'élaboration des dispositions relatives aux plans de situation aux fins de l'emplacement et de la construction des pylônes d'antenneFootnote 239.

De façon générale, le genre de planification conjointe de l'emplacement recommandée par la FCM n'a pas cours dans le secteur des télécommunications sans fil. Dans la plupart des cas, chaque entreprise détermine la couverture exigée pour le réseau et prévoit le site cellulaire avant de s'adresser aux responsables de l'utilisation du sol pour faire approuver le choix de l'emplacement. L'équipe technique de chaque entreprise prévoit habituellement l'emplacement de chaque site cellulaire. L'équipe chargée de l'achat de propriétés examine ensuite la réglementation locale pertinente pour voir si le zonage ou d'autres restrictions peuvent compliquer la prise de décision; elle s'entend ensuite sur des options de location à long terme avec les propriétaires des édifices ou du sol adéquats situés le plus près possible du site cellulaire établi dans les diagrammes et les cartes de l'équipe technique. Les entreprises de télécommunications sans fil considèrent leurs plans d'infrastructure de réseau comme une information très concurrentielle qui ne doit être divulguée qu'aux intervenants ayant besoin de la connaître. Cette culture d'entreprise découle naturellement du modèle réglementaire concurrentiel établi au Canada pour les services cellulaires. Presque tous les aspects de l'exploitation, notamment la planification des sites cellulaires, comportent d'importants éléments concurrentiels. Comme cette culture d'entreprise est omniprésente et solidement ancrée, il est difficile de voir comment un protocole négocié pourrait à lui seul favoriser un accroissement de la participation des responsables locaux de l'utilisation du sol à la planification et au choix de l'emplacement des bâtis d'antenne.

La CPC-2-0-03 comprend deux dispositions distinctes pouvant être interprétées comme des exigences obligeant les promoteurs d'antennes de stations de Type I à dévoiler leurs plans d'emplacement d'antenne aux responsables locaux de l'utilisation du sol. La circulaire stipule que les promoteurs de services de radiodiffusion et d'autres services de radio de Type I « dévoilent leurs plans aux responsables de l'utilisation du sol »Footnote 240. Le document indique de plus que « Les consultations seront complètes dans la mesure où les communications seront établies sans tarder ». On soutient que ces exigences stratégiques ne sont pas énoncées avec suffisamment de clarté, de détails et de force pour inciter les entreprises de télécommunications sans fil à informer les responsables de l'utilisation du sol dans un délai permettant de planifier de concert l'emplacement du site cellulaire.

Dans le cadre d'une approche stratégique de remplacement, Industrie Canada devrait étudier le contenu de la politique de planification du Royaune-Uni intitulée Planning Policy Guidance on TelecommunicationsFootnote 241, qui contient des énoncés de politique plus clairs et percutants; on peut lire, par exemple, que « Le gouvernement encourage fortement les entreprises de télécommunications et les responsables locaux de la planification à tenir annuellement des discussions sur les plans de mise en œuvre dans les territoires relevant de chaque autorité »Footnote 242, que « Les exploitants et les responsables locaux de la planification devraient, avant la soumission d'une demande, tenir des discussions sur des propositions de développement précises; ces discussions devraient être intégrées à la stratégie de développement des télécommunications de l'exploitant pour la région visée »Footnote 243 et que « Les politiques [locales et régionales] relatives aux plans de développement devraient tenir compte [...] des résultats des consultations préliminaires menées entre les responsables de la planification et les entreprises de télécommunications pour que les exigences relatives aux réseaux de télécommunications, et au déroulement et à la mise en œuvre progressive du développement du réseau soient prises en compte [...] » [traduction]Footnote 244.

De tous les protocoles canadiens examinés dans le cadre de l'examen de la politique, celui négocié par la ville de Calgary avec l'ensemble des grandes entreprises de télécommunications sans fil constitue le protocole qui a le plus de chances de favoriser la participation des responsables de l'utilisation du sol à la planification et au choix de l'emplacement des bâtis d'antenne. Parmi les 13 principes que doivent respecter les entreprises lors du choix de l'emplacement dans des zones résidentielles, on compte le suivant :

Les entreprises coopéreront mutuellement afin de fournir aux résidents un aperçu complet des emplacements actuels et connus où de l'équipement pourrait être installé dans le voisinage, et ce, lors de chaque processus de consultationFootnote 245.

En outre, avant de demander à la ville de Calgary d'approuver un emplacement, chaque entreprise doit mettre en œuvre un processus de « préconsultation » au cours duquel le conseiller municipal, les organismes communautaires locaux et les représentants de la direction municipale de la planification et de la construction concernés discuteront de l'emplacement des sites cellulaires envisagés et de divers détails. Ces deux initiatives visent à permettre aux citoyens, aux groupes communautaires, aux politiciens et aux employés municipaux d'influencer le choix du site même et d'apporter des modifications aux détails avant le dépôt du type de demande prévu dans la CPC-2-0-03. La ville de Calgary a indiqué, dans un document de travail qui pourrait remplacer le protocole actuel, son intention de faire fond sur les étapes préalables au dépôt d'une demande. Par exemple, dans la version préliminaire du protocoleFootnote 246, les entreprises de télécommunications sans fil doivent aviser le conseiller municipal et les employés municipaux locaux de leur intention de visiter les zones où des antennes pourraient être installées avant d'entamer les premières recherches visant à trouver des sites convenables. De plus, selon cette version préliminaire, il est nécessaire de mener toutes les consultations locales et publiques exigées, et de prendre en compte les critiques formulées (pendant une période de deux semaines) avant de déposer la demande, et ce, afin que s'assurer que le projet reçoit l'appui local.

ii. Lignes directrices régissant les aspects visuels (impact)

Un examen du contenu des protocoles négociés entre les responsables de l'utilisation du sol et les grandes entreprises de télécommunications sans fil permet de constater que la plupart d'entre eux contiennent une certaine forme de lignes directrices régissant les aspects visuels. Des 19 protocoles examinés, 17 exigent que l'impact visuel des pylônes soit réduit. Ces protocoles visent à atténuer l'incidence visuelle au moyen de peinture, de clôtures décoratives, de camouflage, d'aménagement paysager et de règlements de retrait. Plusieurs de ces protocoles exigent que les entreprises préservent la végétation naturelle de la zone concernée. Certaines des lignes directrices visent à limiter la hauteur des pylônes, l'utilisation de peinture ou l'ajout d'affiches qui pourraient rendre le bâti encore plus visible. Les administrations locales sont évidemment conscientes qu'elles ne peuvent demander à ce que la hauteur d'un pylône prévu soit réduite ou exiger de modifications à la peinture ou à l'éclairage des pylônes (ou aux bâtis) qui ne sont pas conformes aux exigences du ministère des Transports du Canada relativement à la peinture et à l'éclairage des obstacles aériens. Nombre de protocoles stipulent que les pylônes serviront exclusivement à des fins de télécommunications : l'ajout d'affiches ou de matériel n'ayant pas de lien direct avec l'équipement et les pylônes est interdit. En outre, il n'est pas rare que ces protocoles exigent que le pylône soit enlevé et l'emplacement, restauré à son état initial si l'entreprise n'a plus besoin de l'installationFootnote 247.

Le protocole de Calgary comprend un certain nombre de principes relatifs au choix de l'emplacement des pylônes qui équivalent à des lignes directrices régissant l'aspect visuel. Le protocole indique que l'industrie des télécommunications sans fil s'engage conjointement à prendre toutes les mesures raisonnables afin de minimiser l'impact des sites sur les collectivités de Calgary; en particulier, les entreprises s'engagent à respecter quatre principes relatifs aux aspects visuels :

  1. Nous ferons preuve d'innovation et de bonne volonté lorsqu'il s'agira de déterminer des moyens de réduire le plus possible l'impact visuel des installations sur l'aspect esthétique de l'ensemble des collectivités.
  2. Les entreprises travailleront en collaboration en prenant toutes les mesures raisonnables afin d'optimiser le recours à la co-implantation dans les collectivités, ce qui permettra de réduire l'impact visuel de l'installation sur la collectivité.
  3. Nous maximiserons autant que possible l'utilisation d'autres installations que des pylônes dans les zones résidentielles.
  4. Nous étudierons toutes les options qui s'offrent sur le plan de la conception et de la technologie afin de réduire le plus possible la hauteur et l'impact de l'installation, et mettrons ces options en œuvre dans la mesure du possible [traduction]Footnote 248.

La ville de Guelph, en Ontario, a adopté une approche plus détaillée dans son protocole quant aux points ayant une incidence sur l'aspect visuel. Voici un extrait des lignes directrices générales en matière de développement de Guelph :

Les entreprises prendront les points suivants en compte lorsqu'elles envisageront l'installation de nouveaux pylônes de télécommunications :

  1. L'érection de nouveaux pylônes sera envisagée seulement lorsque toutes les autres options auront été jugées irréalistes ou indésirables après examen.
  2. La Ville fera en sorte que les pylônes de télécommunications soient conçus et placés de façon à être le moins visibles possible dans les environs. En particulier :
    • L'érection de nouveaux pylônes ne devra pas nuire à la vue que l'on a d'édifices locaux, de caractéristiques patrimoniales, comme les rivières Speed et Eramosa, de parcs urbains et du centre-ville.
    • Les pylônes et les stations de base devront être situés aussi loin que possible des routes publiques et des limites des propriétés adjacentes.
    • Les entreprises sont invitées à proposer des pylônes dont la hauteur et l'emplacement ne nécessiteront pas le recours à de la peinture ou de l'éclairage en vertu des exigences de Transports Canada. Si possible, les pylônes et les abris destinés au matériel devront être d'une couleur neutre ou qui se confond avec l'entourage.
    • La végétation naturelle de l'emplacement sera si possible protégée;
    • L'incidence des pylônes d'une hauteur de plus de 30 mètres devra être réduite le plus possible.
    • Il faudrait envisager si possible le camouflage des pylônes ou le recours à des antennes unipolaires afin de minimiser les impacts visuels sur les environs.
    • Les pylônes devraient être situés à au moins 240 mètres ou à six fois leur hauteur des zones résidentielles.
  3. Les entreprises sont invitées à recourir à la location dans les zones industrielles et rurales de la Ville [traduction]Footnote 249.
iii. Mécanismes de résolution des différends

Il est probable que le troisième élément de la Question 4 relative aux protocoles nécessite des recommandations stratégiques sur la façon de résoudre les différends importants opposant les promoteurs d'antennes et les responsables locaux de l'utilisation du sol. Ces différends pourraient découler d'un refus de se plier aux arrangements que demandent les responsables de l'utilisation du sol ou les entreprises sur le plan de l'emplacement, ou d'une rupture complète des négociations entre les deux parties amenant les responsables de l'utilisation du sol à faire connaître leur désaccord aux promoteurs d'antennes (impasse).

Selon le processus d'approbation prévu dans la CPC-2-0-03, le promoteur et les responsables de l'utilisation du sol « devraient considérer leurs exigences mutuelles et s'efforcer de trouver des solutions réduisant le plus possible les répercussions du projet sur le milieu »Footnote 250 et « d'en arriver à une entente réciproque »Footnote 251. Pour les installations de Type I, la circulaire indique que « Le Ministère ne joue pas un rôle direct dans cette consultation »Footnote 252. Le rôle d'Industrie Canada se limite plutôt à veiller à ce que la consultation se fasse rapidement et à fournir renseignements et conseils aux responsables de l'utilisation du sol. Si le promoteur et les responsables de l'utilisation du sol se heurtent à une impasse dans le cadre de leurs négociations, Industrie Canada examinera la requête présentée par le promoteur afin d'autoriser ce dernier à installer une antenne après avoir pris connaissance des renseignements qu'il lui aura fourni. La circulaire ne prévoit aucun rôle direct pour les responsables de l'utilisation du sol dans le processus de requête en ce qui concerne les installations de Type I. Donc, pour ce type d'installation, Industrie Canada n'interviendra qu'en cas d'impasse; dans ce cas, d'ailleurs, la Question pourrait être tranchée sans participation directe des responsables de l'utilisation du solFootnote 253. Si, au cours des négociations, les parties sont profondément divisées relativement à un arrangement, la circulaire CPC-2-0-03 indique qu'Industrie Canada ne se mêlera pas de la Question Footnote 254.

Pour ce qui est des installations de Type 2, aucun processus particulier n'est prévu au sujet des négociations entre les deux parties ou de l'établissement du droit du promoteur d'ériger une installation si une impasse ou un différend important survient. Puisque aucune autorisation particulière n'est requise pour les installations de Type 2, les promoteurs et les responsables de l'utilisation du sol ne disposent pas d'un mécanisme de règlement de différends s'ils sont confrontés à une impasse. Les attentes du Ministère en la matière sont énoncées en ces simples termes : « Le Ministère prévoit que les propriétaires de stations de Type 2 tiendront compte des préoccupations de la collectivité de manière responsable et qu'ils examineront sérieusement toutes les demandes faites par les responsables de l'utilisation du sol »Footnote 255. Actuellement, si le promoteur érige un bâti d'antenne et qu'Industrie Canada établit par la suite qu'il ne convient pas de construire une telle installation à cet endroit, « il peut exiger un mémoire écrit qui expliquerait les raisons pour lesquelles l'installation ne devrait pas être modifiée ou démanteléeFootnote 256. »

Recommandation 25 : Que dans tous les cas où il est nécessaire de mener des consultations auprès des promoteurs d'antenne et des responsables de l'utilisation du sol, soit mis à la disposition des parties un mécanisme structuré de règlement des différends.

Pareil mécanisme devrait être prévu par la CPC-2-0-03, mais permettre le recours à un mécanisme de règlement des différends de rechange pouvant être négocié par les parties.

À la Question 4, on s'interroge sur la pertinence de mécanismes de règlement des différends qui seraient prévus dans un protocole sur le choix de l'emplacement des bâtis d'antenne négocié entre les promoteurs et les responsables de l'utilisation du sol. Les protocoles négociés sont de toute évidence limités en ceci qu'ils ne lient que les signataires. Par conséquent, un mécanisme de règlement des différends constituera une option utile en matière de politique pour certaines catégories de services radios, mais pour aucunes autres. Par exemple, bien qu'un nombre restreint d'entreprises de radiocommunication pourraient décider de signer un protocole liant les grandes entreprises de radiodiffusion et de télécommunications sans fil au Canada, il ne serait pas possible d'établir des protocoles individuels pour les 52 000 radioamateurs du pays. Même l'association nationale de radioamateur, Radio Amateurs du Canada, ne pourrait pas signer de protocoles avec les responsables de l'utilisation du sol au nom de ses 6 000 membres.

L'acceptation de mécanismes de règlement des différends peut se négocier entre les promoteurs et les responsables de l'utilisation du sol; il serait cependant utile d'offrir un modèle de protocole. Malheureusement, il semble qu'aucun des protocoles portant sur le choix de l'emplacement des bâtis d'antenne utilisés au sein du secteur des télécommunications sans fil ne comprend de tels mécanismes. Bien que l'on puisse aisément avoir accès à des modes alternatifs de règlement des conflits (MARC) génériques, il importe de trouver des exemples de protocoles négociés utilisés dans des situations comparables.

On présume que le secteur canadien du chemin de fer pourrait offrir quelques leçons utiles au secteur des télécommunications lorsqu'il s'agit de relever les défis provoqués par l'influence perturbatrice de l'exploitation ferroviaire sur les collectivités locales. Pendant de nombreuses années, les citoyens et les municipalités se sont dits inquiets des perturbations engendrées par les activités liées au chemin de fer, comme les sifflets des trains, le blocage des routes aux passages à niveau, les vibrations, le bruit des trains dans les cours de triage et l'utilisation d'herbicides afin d'empêcher la pousse de végétation à proximité des installations ferroviaires. Les municipalités locales n'ont pu adopter de règlements afin de régler ces questions, souvent appelées questions de voisinage, parce que les activités et les installations ferroviaires sont régies par le gouvernement fédéral. Comme c'est le cas pour le secteur des télécommunications, le recours à des règlements visant à régir directement les activités et les installations ferroviaires serait considéré inconstitutionnel.

Il est important de noter que même l'historique des tentatives visant à résoudre les problèmes de voisinage dans le secteur du chemin de fer à l'échelle localeFootnote 257 est fort semblable à celui des efforts visant à résoudre les controverses relatives aux antennes. Au cours des années 1980, après que diverses plaintes eurent été déposées par les résidents, les sociétés ferroviaires ont commencé à négocier des lignes directrices ou des protocoles avec les responsables locaux de l'utilisation du sol. Ces protocoles, que l'on trouve presque exclusivement en Ontario, prévoyaient la collaboration des municipalités et des exploitants du chemin de fer afin d'éviter les perturbations découlant de la proximité des activités ferroviaires. Les actions des sociétés ferroviaires et des municipalités étaient régies par des lignes directrices : les sociétés ferroviaires géraient mieux leurs activités perturbatrices au moyen de directives opérationnelles et, en retour, les municipalités convenaient de mieux gérer les activités de développement résidentiel sur les terrains situés près des rails et des autres installations ferroviaires. Le Canadien National (CN) et le Canadien Pacifique (CP Rail) ont négocié des mécanismes de règlement des différends allant de pair avec les lignes directrices établies avec les municipalités. Le contenu, les approches et l'actualité de ces protocoles et mécanismes variaient considérablement. Malgré le fait que ces protocoles offraient certaines solutions aux municipalités et aux sociétés ferroviaires qui les avaient négociés et signés, la vaste majorité des chemins de fer du Canada, qui font passer les trains dans les zones résidentielles, n'étaient pas couverts par ces ententes. Une approche plus exhaustive aux questions de voisinage s'imposaitFootnote 258.

Afin d'établir des lignes directrices plus pertinentes et exhaustives, et acceptées à plus grande échelle, l'Association des chemins de fer du Canada (ACFC) et la FCM ont signé un protocole d'entente (PE) prévoyant un cadre de collaboration entre ces deux associations nationales et leurs membres respectifs afin de mieux comprendre et de mieux résoudre les questions de voisinage actuelles et nouvellesFootnote 259. Ce PE comprend la création d'un « comité directeur », composé d'un nombre égal de représentants de chaque partie, qui élaborera et mettra en œuvre diverses lignes directrices et stratégies de réduction des effets perturbateurs. Le PE exige également que l'ACFC et la FCM créent un mécanisme de règlement des différends afin de résoudre les conflits prolongés à l'échelle locale. Actuellement, les parties mettent la dernière main au texte d'un protocole général de règlement des différends, lequel devrait être mis en œuvre cet automneFootnote 260. Ce texte s'inspire en grande partie des protocoles de règlements des différends négociés antérieurement par le CN et CP Rail. Le contenu de ce protocole devrait constituer un bon point de départ pour ceux qui souhaitent établir un protocole de règlement des différends que pourraient utiliser les entreprises de télécommunications sans fil et les responsables locaux de l'utilisation du sol du Canada.

Recommandations sur les protocoles

La réponse à la Question 4 est claire. Oui, il est possible d'établir des protocoles entre les responsables de l'utilisation du sol et certains promoteurs d'antenne en ce qui concerne la planification et le choix de l'emplacement des bâtis d'antenne, les lignes directrices régissant les aspects visuels et les mécanismes de règlement des différends. La présente étude, fondée sur les nombreuses présentations verbales et écrites faites à ce sujet lors de l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne et d'autres recherches effectuées dans le cadre de cet examen, permet de conclure que les protocoles négociés et mis en œuvre par les grandes entreprises de télécommunications sans fil et les responsables de l'utilisation du sol du Canada se sont révélé très concluants dans la plupart des cas.

Premièrement, et c'est peut-être là le point le plus important, ces protocoles ont permis d'appuyer et de clarifier de nombreux aspects de la CPC-2-0-03. La plupart de ces protocoles ont permis au public de participer au processus de consultation locale prévu par la circulaire en exigeant la tenue d'audiences publiques. Ils ont permis aux responsables de l'utilisation du sol d'avoir une influence sur le type de bâtis d'antenne utilisé et, dans nombre de cas, sur l'emplacement, la hauteur, le chassis-support, l'éclairage, la peinture, l'aménagement paysager et le camouflage de ces bâtis, et ce, de façon que la circulaire CPC-2-0-03 ne prévoyait pas et dépassant le pouvoir constitutionnel des administrations provinciales (et, par le fait même, municipales). Ces protocoles sont venus préciser des détails en matière de procédures qui n'étaient pas précisés dans la CPC-2-0-03, comme la détermination des principaux signataires du contrat, les étapes et les exigences aux fins d'approbation et les délais prévus pour la tenue d'activités de consultation individuelles.

Deuxièmement, ces protocoles ont permis à de nombreux responsables locaux de l'utilisation du sol de déterminer sur quelles infrastructures locales importantes et quelles priorités en matière de planification le choix de l'emplacement de bâtis d'antenne d'envergure pourraient avoir une incidence, et de faire part de ces renseignements aux entreprises de télécommunications sans fil. Ces développements ont accéléré la planification et l'approbation nécessaires à la mise en œuvre de leurs réseaux. Certains de ces protocoles ont permis aux responsables locaux de l'utilisation du sol d'établir leurs priorités sur le plan des télécommunications sans fil et, à l'occasion, d'autoriser ou de préautoriser la construction de bâtis d'antenne sur certaines terres ou certains toits.

Troisièmement, la création de ces protocoles et l'évolution de leur contenu découlent directement des préoccupations locales. Le contenu des protocoles a été négocié plutôt qu'imposé et a, par conséquent, été largement accepté et respecté.

Il est clair que les entreprises canadiennes de télécommunications sans fil sont devenues de plus en plus favorables aux protocoles négociés au cours des trois ou quatre dernières années. On s'est efforcé, dans le cadre de l'examen de la politique nationale, de solliciter l'opinion de l'industrie au sujet de ces protocolesFootnote 261. Les entreprises de télécommunications sans fil subissent une pression énorme afin d'établir leurs installations et leurs services; elles sont donc favorables à l'adoption de protocoles apportant certitude et rapidité aux négociations et aux processus d'approbation. Elles appuient les protocoles prévoyant l'accélération du processus d'approbation si elles respectent les objectifs locaux pour le choix de l'emplacement des bâtis d'antenne, par exemple, l'utilisation de bâtis d'antenne existants, l'installation dans des zones désignées ou sur des toits, ou le recours à des technologies de camouflage afin de masquer les antennes. Lorsque les protocoles prévoient des consultations publiques, les entreprises préfèrent ceux qui permettent le recours à une formule « portes ouvertes » plutôt que la tenue d'une consultation de la collectivitéFootnote 262. Selon ces entreprises, ces consultations peuvent se révéler inefficaces et semer inutilement la controverse. Finalement, les entreprises se sont opposées aux clauses stipulant que les bâtis d'antenne ne devraient servir qu'aux fins de télécommunications. Les municipalités insèrent ces clauses afin d'empêcher l'ajout de matériel et de panneaux publicitaires superflus sur les pylônes. Les entreprises de télécommunications sans fil affirment que de telles clauses empêchent le recours à de l'équipement de camouflage pouvant permettre aux bâtis de se fondre dans l'environnement immédiat.

Tous les protocoles n'ont pas aidé à relever les défis relatifs au choix de l'emplacement des bâtis d'antenne. Certains d'entre eux contenaient des éléments trop vagues, contradictoires ou clairement inconstitutionnels, alors que d'autres visaient à imposer aux entreprises de télécommunications sans fil des aménagements bien trop onéreux lorsque le choix de l'emplacement posait des défis particuliers. Nombre de ces problèmes d'élaboration découlent du manque de soutien technique offert aux municipalités souhaitant établir un protocole. Comme le nombre de protocoles s'accroît et que les protocoles existants sont renégociés, les entreprises de télécommunications sans fil devront déployer des ressources énormes afin de suivre le mouvement. Les responsables locaux de l'utilisation du sol qui n'affectent pas les ressources nécessaires à la création d'un protocole pourraient se trouver aux prises avec les aléas et les autres problèmes de la CPC-2-0-03. Le fait que seuls les signataires sont liés par les protocoles pose également un problème, car ces protocoles ne pourront s'appliquer à de nombreuses catégories de services radio.

Il y a également la Question de l'intégration d'un mécanisme de règlement des différends dans les futurs protocoles utilisés au sein du secteur des télécommunications sans fil (cellulaire et SCP). Compte tenu des résultats des consultations menées dans le cadre de l'examen de la politique nationale, on peut difficilement croire que les grandes entreprises de télécommunications sans fil seront favorables à l'utilisation de mécanismes privés de règlement des différends n'accordant pas à Industrie Canada le pouvoir de prendre une décision finale quant à l'érection ou à la modification d'un bâti d'antenne.

Recommandation 26 : Qu'Industrie Canada avalise les protocoles d'entente sur le choix de l'emplacement des antennes conclus entre les fournisseurs de services sans fil et les autorités locales responsables de l'utilisation du sol parce qu'ils complètent de façon importante la politique relative à la réglementation radio.

Point fort important, ces protocoles permettent aux responsables locaux de l'utilisation du sol et aux entreprises de télécommunications sans fil de connaître les préoccupations particulières et les aménagements propres à chaque zone visée par l'entente, et de réagir en conséquence. Dans bien des cas, ils ont permis au public de participer au processus de prise de décision. Dans l'avenir, Industrie Canada devrait soutenir ces protocoles en permettant aux entreprises de déroger à certaines politiques fédérales d'ordre général relatives à l'emplacement des antennes si les parties ont négocié le contenu d'un document d'orientation particulier.

L'examen de la politique nationale a permis de conclure que les protocoles négociés devraient être appuyés, puisqu'ils permettent le raffinement des politiques; le présent rapport indique également que l'établissement de principes fondamentaux pour le choix de l'emplacement des antennes s'impose au Canada. Seul un nombre restreint de responsables locaux de l'utilisation du sol ont négocié de tels protocoles, et nombre de ces responsables ne disposent pas de l'expertise technique ou des ressources nécessaires pour négocier des protocoles avec chacune des grandes entreprises de télécommunications sans fil et pour les tenir à jour. Si de tels principes ne sont pas adoptés, il faudrait permettre aux responsables de l'utilisation du sol de négocier avec les grandes entreprises de télécommunications sans fil, et qui ont le savoir et les ressources financières nécessaires de le faire.

Recommandation 27 : Que les politiques fédérales relatives au choix de l'emplacement des antennes et à leurs bâtis pour les téléphones sans fil soient assorties, en complément, de principes généraux ou d'un code de déontologie pour l'industrie devant être négociés par un comité composé du nombre voulu de représentants des autorités locales responsables de l'utilisation du sol, de l'industrie des services sans fil et d'Industrie Canada.

L'Australie, la Nouvelle-Zélande et le Royaume-Uni ont établi des principes directeurs quant au choix de l'emplacement des antennes, lesquels complètent les règlements adoptés pa les administrations locales, les États et les gouvernements fédéraux. L'Australie a adopté un code de l'industrie et un code de pratique, la Nouvelle-Zélande, des lignes directrices nationales, et le Royaume-Uni, de directives relatives aux politiques de planification et un code des meilleures pratiquesFootnote 263. Dans chaque pays, les documents d'orientation ont été élaborés en consultation avec les divers ordres de gouvernement et des intervenants de l'industrie afin d'assurer l'équilibre entre les divers points de vue. Il faudrait créer un document contenant des principes directeurs régissant le choix de l'emplacement des antennes au Canada, lequel, à l'instar des documents équivalents à l'échelle internationale, permettra d'accroître la compréhension du public, d'offrir orientation et conseils au gouvernement, de normaliser les pratiques afin de les uniformiser, de sensibiliser les intervenants aux diverses responsabilités et immunités, et de favoriser la communication à toutes les étapes entre les promoteurs, les autorités locales et les citoyens.

Diverses options s'offrent pour la mise en application de ces documents. En Australie, la cour fédérale peut imposer des sanctions financières aux promoteurs d'antenne s'ils ne respectent pas le codeFootnote 264, et les différends découlant de l'inobservation des codes de pratique de l'industrie sont soumis à l'ombudsman de l'industrie des télécommunications. Les entreprises doivent se plier aux directives de cet ombudsmanFootnote 265. En Nouvelle-Zélande, la cour environnementale aide à résoudre les différends relatifs à l'application des lignes directrices nationales.

Autre exemple de lignes directrices portant sur l'emplacement des antennes imposées de façon volontaire, les exploitants du réseau de téléphonie mobile du Royaume-Uni ont publié en 2001 dix engagements qui leur permettront de respecter les pratiques exemplaires pour le choix de l'emplacement de nouveaux développementsFootnote 266. Ces exploitants se sont engagés à :

  1. mieux consulter les collectivités;
  2. procéder à des consultations détaillées auprès des planificateurs;
  3. partager des sites;
  4. offrir des ateliers d'information aux conseils;
  5. créer une base de données de stations de baseFootnote 267;
  6. observer les directives relatives aux niveaux d'exposition;
  7. certifier les directives relatives aux niveaux d'exposition;
  8. répondre rapidement aux demandes de renseignements;
  9. appuyer la recherche en ce qui concerne la santé et les téléphones mobiles;
  10. normaliser la documentation pour les présentations de planification.

Il serait également intéressant de se demander si de tels protocoles pourraient aider à affronter les défis relatifs à la planification et au choix de l'emplacement des antennes, à l'impact visuel et au règlement des différends auxquels se heurtent les autres services radio au Canada, comme les services de radioamateur, de radiodiffusion et de télédiffusion.