Décision sur la modification de la circulaire CPC-2-0-03 — Systèmes d’antennes de radiocommunications et de radiodiffusion

1. En publiant ce document, Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), au nom du ministre de l’Innovation, des Sciences et de l’Industrie (le ministre), annonce les décisions découlant du processus de consultation lancé dans l’avis de la Gazette du Canada DGSO-002-21, Consultation sur la modification de la circulaire CPC-2-0-03 — Systèmes d’antennes de radiocommunications et de radiodiffusion (la Consultation).

2. Des commentaires sur la Consultation ont été reçus de la part des acteurs suivants :

• BCE Inc. (Bell)
• NAV Canada
• Radio Amateurs du Canada (RAC)
• Rogers Communications Canada Inc. (Rogers)
• Saskatchewan Telecommunications (SaskTel)
• Service d’information et de notification en radiocommunications canadiennes (SINRC)
• Shaw Communications Inc. (Shaw)
• TELUS Communications Inc. (Telus)
• Xplornet Communications Inc. (Xplornet)

3. En vertu de la Loi sur le ministère de l’Industrie, de la Loi sur la radiocommunication et du Règlement sur la radiocommunication, et compte tenu des objectifs de la Loi sur les télécommunications, le ministre est responsable de la gestion du spectre au Canada. À ce titre, il est responsable de l’élaboration de politiques nationales pour l’utilisation des ressources du spectre et de la gestion efficace des ressources du spectre des radiofréquences.

4. Aux termes de l’article 5 de la Loi sur la radiocommunication et des articles 4 et 5 de la Loi sur le ministère de l’Industrie, le ministre est investi des pouvoirs généraux relatifs à la gestion du spectre au Canada. En vertu de l’alinéa 5(1)f) de la Loi sur la radiocommunication, le ministre a le pouvoir « d’approuver l’emplacement d’appareils radio, y compris de systèmes d’antennes, ainsi que la construction de pylônes, tours et autres structures porteuses d’antennes ».

5. Dans l’exercice des pouvoirs que lui confère la Loi sur la radiocommunication, le ministre peut prendre en considération toutes les questions qu’il juge pertinentes afin d’assurer la constitution ou les modifications ordonnées de stations de radiocommunication ainsi que le développement ordonné et l’exploitation efficace de la radiocommunication au Canada. À ce titre, le ministre tient compte des responsabilités qu’ISDE et les organismes réglementés peuvent avoir en vertu de lois fédérales, comme la Loi sur les langues officielles et la Loi sur l’évaluation d’impact.

6. Conformément à la circulaire CPC-2-0-03, toute personne (aussi appelée « promoteur » dans le présent document) qui prévoit installer ou modifier un système d’antennes doit aviser et consulter les autorités responsables de l’utilisation du sol concernées pour déterminer les exigences de consultations locales, et consulter le public pour répondre aux préoccupations raisonnables et pertinentes concernant l’emplacement ou la conception du système d’antennes. Dans l’ensemble, l’objectif d’ISDE est de faciliter un processus ouvert et transparent qui favorise l’expansion continue des technologies et du service sans fil.

7. Ce document (la Décision) tient compte des commentaires sur les révisions qu’ISDE a proposé d’apporter à la circulaire CPC-2-0-03 afin que les Canadiens puissent prendre part aux processus dans la langue officielle de leur choix.

8. En mars 2021, ISDE a publié la Consultation sur la modification de la circulaire CPC2-0-03 — Systèmes d’antennes de radiocommunications et de radiodiffusion, qui sollicitait des commentaires sur des propositions visant l’inclusion d’exigences relatives aux langues officielles dans le cadre de consultations publiques décrites dans la circulaire CPC2003.

9. La Consultation visait également à recueillir des commentaires sur d’autres modifications mineures, notamment le remplacement de toutes les occurrences du nom du ministère par « ISDE » et la mise à jour des renvois se rapportant aux considérations environnementales et aux exigences de sécurité aéronautique présentées à la section 6.2 de la Consultation.

10. ISDE a sollicité des commentaires sur deux options d’ajout d’exigences relatives aux langues officielles dans la circulaire CPC-2-0-03. La première option consistait à exiger des promoteurs qu’ils assurent les communications initiales avec le public dans les deux langues officielles et qu’ils répondent aux commentaires du public dans la langue officielle dans laquelle ils ont été formulés. Cette option devait être appliquée dans tout le Canada. La deuxième option consistait à appliquer ces mêmes exigences uniquement dans les collectivités situées dans les subdivisions de recensement qui comptent une population de minorité linguistique officielle d’au moins 5 % (annexe A de la Consultation). ISDE a aussi sollicité des commentaires sur d’autres aspects liés à la formulation ou à la mise en œuvre des propositions.

Résumé des commentaires

11. Une majorité de répondants (Bell, RAC, Rogers, Shaw et Xplornet) ont exprimé une préférence pour l’option qui consiste à appliquer les exigences relatives aux langues officielles uniquement dans les collectivités situées dans les subdivisions de recensement qui comptent une population de minorité linguistique officielle d’au moins 5 %. Le SINRC a appuyé les deux options, mais a fait remarquer que les opérateurs de moindre importance, généralement des entités régionales ou locales, n’ont peutêtre pas les ressources nécessaires pour produire des documents dans les deux langues officielles. Cela pourrait accroître leurs coûts, en particulier si les exigences en matière de langues officielles sont appliquées dans tout le Canada.

12. TELUS a déclaré que les exigences proposées n’étaient pas nécessaires et que les autorités responsables de l’utilisation du sol étaient les mieux placées pour informer les promoteurs de la nécessité de fournir les communications initiales dans l’une ou l’autre des langues officielles, recommandant que les exigences relatives aux langues officielles soient applicables uniquement au processus de consultation publique par défaut d’ISDE et qu’elles ne s’appliquent pas si une autorité responsable de l’utilisation du sol a déjà son propre processus de consultation. À ce titre, TELUS a recommandé l’application des exigences de langues officielles seulement lorsque le processus de consultation publique par défaut d’ISDE est suivi et uniquement durant la consultation initiale des collectivités. Rogers a exprimé des sentiments similaires à ceux de TELUS, mais a exprimé son appui à l’application des exigences en matière de langues officielles dans les collectivités qui comptent une population de minorité linguistique officielle d’au moins 5 %.

13. SaskTel s’est opposée aux deux options. Elle estime qu’une obligation universelle n’est pas justifiée en Saskatchewan, où peu de résidents auraient besoin d’une correspondance bilingue. SaskTel a proposé que les exigences relatives aux langues officielles ne soient requises que lorsque l’autorité responsable de l’utilisation du sol demande ou exige un processus de consultation publique bilingue.

14. En ce qui concerne les commentaires relatifs à tout autre aspect lié à la formulation ou à la mise en œuvre des propositions, RAC recommande de modifier les exigences proposées en y incluant la distinction déjà faite dans la section 6 de la CPC-2-0-03, 5^e édition. Dans sa proposition, RAC a suggéré que les entreprises de télécommunications, les entreprises de radiodiffusion et les tiers propriétaires de pylônes soient tenus de fournir les communications initiales dans les deux langues officielles. Toutefois, à moins que les processus établis par les autorités responsables de l’utilisation du sol n’exigent le contraire, les autres promoteurs, tels que les radioamateurs, ne seraient tenus de fournir des renseignements dans la langue officielle en situation minoritaire que si une demande est reçue en réponse à cette offre.

15. Rogers a recommandé à ISDE d’entreprendre un examen plus approfondi de la CPC-2-0-03 afin de résoudre certains problèmes d’interprétation de l’exemption de la Consultation décrite à la section 6 de la circulaire. Compte tenu de l’évolution des technologies et de l’introduction de la 5G et des petites cellules, Rogers a laissé entendre qu’un examen plus approfondi de la CPC-2-0-03 permettrait de résoudre certains problèmes.

16. Le SINRC a estimé que la responsabilité de veiller à ce que les documents de base, tels que les levés et les plans de site, soient conformes à l’exigence proposée devrait incomber aux promoteurs et non au SINRC ou à l’autorité responsable de l’utilisation du sol.

Discussion

17. ISDE reconnaît que l’autorité responsable de l’utilisation du sol est, dans de nombreux cas, la mieux placée pour déterminer les besoins linguistiques de sa population. C’est pourquoi, dans le cas où le processus actuel d’une autorité responsable de l’utilisation du sol exigerait des communications bilingues avec le public, quelle que soit la taille de la population de la minorité linguistique officielle, les promoteurs sont tenus de respecter ces exigences de consultation publique.

18. Dans son rôle d’organisme réglementaire imposant des exigences aux promoteurs partout au Canada, ISDE a aussi tenu compte de l’esprit et de l’objectif de la législation fédérale, comme la Loi sur les langues officielles du Canada. Le préambule de la Loi sur les langues officielles stipule entre autres que le gouvernement fédéral « s'est engagé à favoriser l'épanouissement des minorités francophones et anglophones, au titre de leur appartenance aux deux collectivités de langue officielle, et à appuyer leur développement et à promouvoir la pleine reconnaissance et l'usage du français et de l'anglais dans la société canadienne ».

19. ISDE mentionne également que son objectif stratégique concernant les consultations sur l’emplacement des tours en vertu de la CPC-2-0-03 consiste à faciliter un processus ouvert et transparent favorisant l’expansion continue, ordonnée et efficace des technologies et des services sans fil. Le fait d’avoir une exigence générale qui s’applique aux promoteurs partout au Canada permettra de s’assurer que les membres du public peuvent participer aux consultations et exprimer leurs préoccupations raisonnables et pertinentes concernant l’emplacement et la conception d’un système d’antennes proposé dans leur collectivité, dans leur langue officielle.

20. Comme l'ont indiqué un certain nombre de répondants à la Consultation, l'obligation pour les promoteurs de mener de telles consultations sur l'emplacement des tours dans les deux langues officielles dans toutes les collectivités du Canada serait onéreuse pour les petits exploitants ou promoteurs. ISDE constate que sur les 4 585 subdivisions de recensement pour lesquelles des données sur la population de langue officielle étaient disponibles dans le recensement de la population de 2016 (le recensement), environ 30 % n'avaient aucune population de langue officielle en situation minoritaire. Les exigences en matière de consultation bilingue seraient inutiles pour les populations de ces subdivisions de recensement.

21. ISDE ajoute que si un seuil de population de langue officielle en situation minoritaire de 5 % était adopté, les exigences en matière de langues officielles des consultations ne s'appliqueraient pas dans de nombreuses subdivisions de recensement qui comptent une population de langue officielle en situation minoritaire. Un tel seuil exclurait plus de 20 % de la population totale de langue officielle en situation minoritaire du Canada. Dans les circonstances, ISDE estime que l'adoption d'un seuil permettant une plus grande participation de toutes les populations de langue officielle en situation minoritaire faciliterait davantage une pleine participation à un processus de consultation publique ouvert et transparent.

22. Pour en arriver à sa décision, ISDE a soupesé, d'une part, l'importance pour les populations de langue officielle en situation minoritaire d'être consultées sur les propositions d'emplacement des tours dans leur langue officielle et, d'autre part, la pertinence d'imposer des exigences en matière de langues officielles aux promoteurs dans les collectivités qui ne comptent pas de population de langue officielle en situation minoritaire.

23. ISDE a par conséquent décidé d'ajouter à la CPC-2-0-03 une section exigeant que tous les promoteurs assurent les communications initiales avec le public dans les deux langues officielles dans les collectivités situées dans les subdivisions de recensement qui comptent une population de minorité linguistique officielle, quelle qu'en soit la taille. Les promoteurs seront également tenus de répondre aux commentaires du public formulés par écrit ou verbalement dans la langue officielle dans laquelle ils ont été formulés.

24. Pour identifier les subdivisions de recensement comptant une population de langue officielle en situation minoritaire, ISDE utilisera les données du dernier recensement de Statistique Canada. ISDE dressera une liste de ces subdivisions de recensement et la publiera sur son site Web, accompagnée d'un renvoi vers la CPC-2-0-03. Les données sur les populations de langue officielle en situation minoritaire tirées du recensement de 2021 n'étant pas disponibles au moment de la publication de la présente Décision, ISDE publiera la liste des subdivisions de recensement lorsqu'elles le seront. ISDE révisera la liste de ces subdivisions de recensement de temps à autre, y compris après chaque recensement.

25. Une « population de langue officielle en situation minoritaire » s'entend de la population dans une subdivision de recensement hors Québec qui déclare le français comme première langue officielle parlée, ou la population d'une subdivision de recensement au Québec qui déclare l'anglais comme première langue officielle parlée. ISDE utilisera la définition de « première langue officielle parlée » qui figure à l'article 2 du Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services.

26. Il y a un certain nombre de subdivisions de recensement pour lesquelles Statistique Canada n'est pas en mesure de rendre compte de la population de la minorité linguistique officielle, en raison de la petite taille de la population ou de la non-réponse au recensement. Étant donné le manque d'information sur la population de la minorité linguistique officielle dans ces subdivisions de recensement, ISDE a déterminé que les exigences relatives aux langues officielles énoncées dans la CPC-2-0-03 ne s'y appliqueront pas. Pour ce qui est de faire la distinction entre les types de promoteurs pour lesquels les exigences de consultation s'appliquent, ISDE est d'avis que les répercussions potentielles sur les personnes dans la zone de consultation sont les mêmes, qu'un promoteur installe un système à des fins commerciales ou non. Par conséquent, dans l'intérêt de tous les Canadiens, ISDE ne fera pas de distinction entre les différents types de promoteurs ou d'opérateurs en ce qui concerne l'applicabilité des exigences relatives aux langues officielles énoncées dans la CPC-2-0-03.

27. Les commentaires qui ne se rapportent pas directement à l’application, proposée par ISDE, des exigences relatives aux langues officielles se rapportant à la consultation publique sur la circulaire CPC-2-0-03, ou à d’autres propositions de modification de la CPC-2-0-03 d’ISDE, sont hors de la portée de la présente Consultation.

Décision

6.1 Date de mise en œuvre des modifications

28. ISDE a également sollicité des commentaires sur la date de mise en œuvre des exigences, qu’il a proposé d’appliquer aux consultations publiques à partir du 1er avril 2022.

Résumé des commentaires

29. En ce qui concerne la date de mise en œuvre des exigences proposées relativement aux langues officielles, qui était prévue pour le 1er avril 2022, les répondants qui ont formulé des commentaires à ce sujet, y compris Bell, le SINRC, Rogers, SaskTel, TELUS et Xplornet, étaient tous d’accord. Bell a déclaré que les exigences devraient s’appliquer uniquement aux nouveaux sites proposés et ne pas s’appliquer rétroactivement aux autres consultations.

Discussion

30. Comme l’a mentionné ISDE dans le cadre de la Consultation, les promoteurs auront besoin de temps pour s’adapter aux modifications apportées à la CPC-2-0-03. ISDE a donc décidé d’appliquer ces exigences à compter du 1er août 2023. En ce qui concerne les processus de consultations lancés avant cette date, les promoteurs devraient continuer à suivre les directives ou les conseils des autorités responsables de l’utilisation du sol en ce qui a trait aux exigences de consultations locales.

Décision

6.2 Autres modifications proposées à la circulaire CPC-2-0-03

31. ISDE a également sollicité des commentaires sur sa proposition d’apporter des modifications mineures à la CPC-2-0-03, y compris :

• le remplacement de toutes les occurrences du nom du ministère par ISDE;
• la mise à jour des renvois à la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale pour y faire état de l’entrée en vigueur de la Loi sur l’évaluation d’impact;
• la mise à jour des renvois à Transports Canada et de certains éléments relatifs aux responsabilités en matière de sécurité aéronautique afin d’actualiser les formulaires et les définitions.

Résumé des commentaires

32. Bell, le SINRC, Rogers, SaskTel, Shaw et Xplornet ont tous approuvé les modifications proposées.

33. NAV CANADA a proposé de modifier le texte du dernier paragraphe de la section 7.5 de la circulaire CPC-2-0-03 pour qu’il se lise comme suit :

• On peut obtenir les formulaires de soumission de propositions d’utilisation du solsur le site Web de NAV CANADA (faire une recherche avec les mots-clés « proposition utilisation de terrains »). Les formulaires remplis doivent être envoyés au Bureau d’utilisation de terrains de NAV CANADA. NAV CANADA déterminera si une proposition pourrait avoir des répercussions sur la prestation sécuritaire et efficace de services de navigation aérienne et sur leurs installations à l’intérieur ou à l’extérieur des aéroports.

Décision

34. Ces changements seront inclus dans la CPC-2-0-03, Systèmes d’antennes de radiocommunications et de radiodiffusion, 6^e édition.

35. Tous les documents relatifs au spectre qui sont cités dans la présente Décision peuvent être consultés sur le site Web Gestion du spectre et télécommunications d’ISDE.

36. Pour obtenir de plus amples renseignements sur le processus présenté dans cette Décision ou sur des sujets connexes, veuillez communiquer avec ISDE à l’adresse suivante :

Innovation, Sciences et Développement économique Canada
Directeur principal
Direction générale des opérations de la gestion du spectre
235, rue Queen, 6^e étage
Ottawa (Ontario) K1A 0H5
Courriel : spectrumoperations-operationsduspectre@ised-isde.gc.ca