Évaluation du Fonds pour la large bande universelle

Table des matières

• Contexte du programme
• Contexte de l'évaluation
• Résultats
• Résumé
• Recommandations
• Annexes
  • Annexe A : Acronymes
  • Annexe B : Autres programmes fédéraux à large bande
  • Annexe C : Modèle logique
  • Annexe D : Méthodologie
  • Annexe E : Défis et mesures d'atténuation
  • Annexe F : Termes clés

Contexte du programme

Aperçu du programme

En juin 2019, le gouvernement du Canada a lancé la Stratégie canadienne pour la connectivité, dont l'objectif est de permettre aux Canadiens de bénéficier de vitesses Internet d'au moins 50/10 Mbps (mégabits par seconde), quel que soit leur lieu de résidence, car il existe un fossé important en matière de connectivité entre les zones urbaines et rurales du Canada.

En 2018, seulement 41 % des ménages ruraux avaient accès à l'Internet haute vitesse à 50/10 Mbps, contre 98 % des ménages urbains, ce qui limitait leur capacité à participer à l'économie numérique et leur potentiel de développement économique.

Dans le cadre de la Stratégie canadienne pour la connectivité, on a lancé le Fonds pour la large bande universelle (FLBU) de 3 225 milliards de dollars le 9 novembre 2020. Combiné à d'autres investissements fédéraux, provinciaux, territoriaux, municipaux et privés, Le FLBU travaille à faire en sorte que tous les foyers Canadiens aient accès à Internet haute vitesse afin de participer au monde numérique. Il a été conçu avec la souplesse nécessaire pour répondre aux besoins des communautés rurales et éloignées à la grandeur du Canada, y compris les communautés autochtones, afin de garantir que ces communautés restent fortes et résilientes.

Le FLBU s'appuie sur d'autres programmes de large bande mis en œuvre par ISDE, tels que son prédécesseur Brancher pour innover (BI), qui soutenait principalement les infrastructures « dorsales » permettant de connecter des institutions telles que les écoles et les hôpitaux, ainsi que d'autres investissements fédéraux, et vise à maximiser les progrès vers la connexion de tous les foyers canadiens à un Internet haute vitesse abordable et fiable.

Volet principal

Le volet principal a été conçu pour soutenir des projets qui élargissent ou améliorent l'accès des ménages aux services Internet haute vitesse dans les régions où la vitesse est inférieure à 50/10 Mbps. Bien qu'il n'y ait pas de plafond de financement spécifique pour les projets du volet principal, le montant maximal qu'un demandeur peut demander pour un projet de large bande correspond à 75 % du total des coûts admissibles pour les ménages mal desservis. Pour les ménages et les communautés autochtones mal desservis qui dépendent d'un satellite ou qui se trouvent dans des régions très éloignées, comme celles qui ne sont pas accessibles par la route toute l'année, la contribution maximale du programme peut atteindre 90 % du total des coûts admissibles.

Le volet principal comprend également des Projets à fort impact, qui ciblent les ménages sur une vaste zone géographique afin qu'aucun ménage ne soit mal desservi. Ces projets peuvent également présenter un dossier commercial justifiant la participation d'un partenaire tel que la Banque de l'infrastructure du Canada, qui offre des prêts à faible coût pour les projets de large bande.

Volet de réponse rapide Response Stream

L'objectif du volet de réponse rapide (VRR) était d'améliorer l'accès des ménages à l'Internet haute vitesse le plus rapidement possible, en finançant des projets prêts à être mis en œuvre. Cela a contribué à répondre aux besoins immédiats en matière de large bande en réaction à la pandémie de COVID-19.

Le VRR a alloué un financement pouvant atteindre 5 millions de dollars à des projets pouvant être réalisés rapidement dans les régions rurales et éloignées où les vitesses de service Internet n'ont pas encore atteint 50/10 Mbps.

Volet mobile

Jusqu'à 50 millions de dollars ont été réservés pour financer des projets mobiles qui profitent principalement aux peuples autochtones. Ces projets mobiles financés ont étendu la couverture 4G LTE ou améliorer les services mobiles dans les zones non desservies. Les projets doivent cibler les communautés autochtones, les routes à l'intérieur ou menant à ces communautés, ou les autoroutes et les routes où le déploiement de la couverture du réseau mobile profiterait aux peuples autochtones

Mise en œuvre du programme

Le FLBU a fourni contributions non remboursables directement aux demandeurs dont les projets ont été approuvés. Ces projets ciblent des zones où il n'existe actuellement aucun intérêt commercial pour le secteur privé à développer ou à moderniser seul les infrastructures à large bande.

ISDE a évalué les projets potentiels en fonction de leur mérite technique, de leur gestion et de leur profil financier. Il a également des méthodes et des critères d'évaluation qui démontrent objectivement que seuls les ménages mal desservis n'ayant pas accès à une connexion Internet à une vitesse de 50/10 Mbps sont les principaux bénéficiaires de ce programme.

Le FLBU fait partie d'une série de programmes à large bande fédéraux qui ensemble visent réduire la fracture numérique, ISDE a agi en tant que centre d'expertise en matière de large bande. La coordination entre les programmes fédéraux était importante pour garantir que les fonds étaient utilisés pour connecter le plus grand nombre possible de Canadiens de la manière la plus efficace possible, tout en limitant les chevauchements entre eux.

ISDE a élaboré un cadre de coordination complet en consultation avec diverse entités gouvernementales fédérales et non gouvernementales qui ont fourni un financement pour la large bande (ISDE, Infrastructure Canada, Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), Services aux Autochtones Canada (SAC) et Banque de l'infrastructure du Canada (BIC) – voir l'annexe B). Les parties au cadre se réunissent régulièrement pour échanger des informations sur leurs programmes respectifs, discuter du cofinancement potentiel de projets et/ou examiner des projets d'intérêt commun. ISDE recueille chaque trimestre des données auprès de toutes les parties afin de suivre les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs du gouvernement en matière de connectivité, et cartographie les projets pour réduire au minimum les chevauchements.

Le programme FLBU a donné la priorité aux projets de cofinancement et a établi des protocoles d'entente (PE) avec six provinces et territoires. Le financement des projets FLBU est offert jusqu'au 31 mars 2027.

Figure 1 : Progrès en pourcentage des ménages ayant accès à un débit Internet de 50/10 Mbps

Financement du programme

• 2019 : $1 billion. Le budget 2019 a engagé 1 milliard de dollars pour le FLBU
• 2020 : $1.75 billion. En raison de l'urgence supplémentaire en matière de connectivité créée par la pandémie de COVID-19, le FLBU a reçu 750 millions de dollars supplémentaires lors du lancement du programme (9 novembre 2020)
• 2021 : $2.75 billion. Le FLBU a reçu 1 milliard de dollars supplémentaires dans le cadre du budget 2021 afin d'aider le programme à tirer parti des possibilités de partenariat provincial
• 2022 : $3.225 billion. Le FLBU a reçu un financement supplémentaire de 475 millions de dollars à l'automne 2022 afin d'accélérer les progrès du Canada vers la réalisation des engagements du gouvernement en matière de connectivité, tout en garantissant l'équité régionale

Contexte de l'évaluation

Une évaluation du FLBU est requise conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques et la Politique sur les résultats du Secrétariat du Conseil du Trésor.

L'objectif de cette évaluation était d'évaluer la conception et la mise en œuvre, la pertinence, le rendement et l'efficacité du FLBU, y compris dans quelle mesure la BI a atteint ses résultats intermédiaires visés

La portée de l'évaluation comprenait toutes les activités du FLBU. L'évaluation couvrait la période allant du 9 novembre 2020 au 31 mars 2024.

L'évaluation a été menée par la Direction générale de l'audit et de l'évaluation d'ISDE. Une approche axée sur les résultats a été utilisée pour examiner la réalisation des résultats attendus pour Le Fonds pour la large bande universelle, tels qu'identifiés dans le modèle logique (Annexe C).

Méthodologie de l'évaluation

Les éléments de preuve suivants ont été utilisés (détails à l'annexe D):

• Analyse documentaire et bibliographique
• Examen des données administratives et des données sur le rendement du programme
• Études de cas
• Enquête en ligne auprès des bénéficiaires du FLBU
• Entrevues virtuelles

Questions d'évaluation

Pertinence

• Dans quelle mesure y avait-il un besoin réel pour le FLBU?

Rendement

• Dans quelle mesure les demandeurs potentiels connaissaient-ils les exigences du programme FLBU?
• Dans quelle mesure les demandeurs du FLBU admissibles ont-ils soumis des demandes de qualité?
• Dans quelle mesure les projets d'infrastructure évolutive était-elle financée par des projets d'infrastructure à large band (c'est-à-dire des vitesses supérieures à 50/10 Mbps) permettent-ils de financer une infrastructure évolutive?
• Dans quelle mesure les projets en matière de volet à réponse rapide ont-ils amélioré l'accès à Internet (par exemple, vitesses plus rapides, capacité plus élevée, accessibilité financière améliorée)?
• Dans quelle mesure les projets à fort impact qui permettront d'offrir un service de 50/10 Mbps aux ménages des zones rurales et isolées ont-ils été financés?
• Dans quelle mesure le FLBU a-t-il réalisé des progrès rapides lui permettant d'atteindre ses résultats intermédiaires et finaux?
• Dans quelle mesure le programme BI a-t-il atteint ses résultats intermédiaires visés^{Note de bas de page 1}?

Efficacité

• Dans quelle mesure le modèle de prestation du FLBU constitue-t-il une approche efficace et efficiente pour étendre ou améliorer l'accès des ménages à la connectivité à haute vitesse?
• Quels principaux enseignements peut-on tirer de la mise en œuvre du programme?

L'évaluation a donné 13 résultats, étayés par de multiples sources de données, et a abouti à deux recommandations.

Résultats

Résultat 1

Lors du lancement FLBU, les collectives rurales et isolées ne disposaient pas d'un accès à un service à large bande adéquat, avec des niveaux de service bien inférieurs à la norme de 50/10 Mbps, et l'Internet se caractérise par des vitesses plus lentes, une disponibilité moindre et des coûts plus élevés. La nécessité d'une intervention gouvernementale, car la connexion de ces communautés n'était pas viable économiquement pour les FAI.

Évolution des écarts dans les zones mal desservies

Il existe trois types de fracture numérique en matière d'accès à large bande :

• Couverture et accès : accessibilité à Internet et aux appareils liés aux technologies de l'information et des communications (TIC) ou absence d'accès
• Compétences et utilisation d'Internet : Inégalités dans la capacité à utiliser les TIC parmi ceux qui y ont accès
• Résultats de l'utilisation d'Internet : différences dans les résultats bénéfiques en raison d'un manque d'accès aux services en ligne dans les domaines de la santé, de l'éducation, des administrations publiques et autres^{Note de bas de page 2}

Depuis le déploiement initial de la large bande dans les grandes communautés au début des années 2000, les zones rurales et isolées ont pris du retard par rapport aux zones urbaines^{Note de bas de page 3}. Les communautés rurales, isolées et autochtones du Canada n'ont pas accès adéquat à la large bande, avec des niveaux de service inférieurs à la norme de 50/10 Mbps. Un écart de connectivité a également existé entre les communautés autochtones et non autochtones. Internet dans les régions rurales et isolées se caractérise par des vitesses plus lentes, une disponibilité moindre et des coûts plus élevés^{Note de bas de page 4}.

Il y a également eu des variations régionales importantes, les provinces dont la population est plus rurale et éloignée ayant des niveaux de connectivité plus faibles^{Note de bas de page 5}, et les régions nordiques et les territoires ayant une connectivité particulièrement médiocre^{Note de bas de page 6}.

Besoin de financement pour les projets de large bande dans les zones rurales et isolées

La nécessité d'une intervention gouvernementale a été confirmée afin de garantir que tous les Canadiens puissent profiter des avantages économiques et sociaux de la connectivité^{Note de bas de page 7}. Il n'est pas viable économiquement pour les fournisseurs d'accès à Internet (FAI) d'investir dans des infrastructures pour connecter les communautés rurales et isolées^{Note de bas de page 8}. La faible densité de population entraîne des coûts d'investissement par foyer nettement plus élevés et une concurrence moindre, car les fournisseurs de services sont souvent réticents à pénétrer ces marchés peu rentables^{Note de bas de page 9}.

Les zones rurales et éloignées sont confrontées à des défis en matière de déploiement, tels que des saisons de construction courtes et un terrain difficile, ce qui rend ces zones difficiles d'accès et complique la construction d'infrastructures^{Note de bas de page 10}. Divers obstacles supplémentaires s'ajoutent à cela, tels que les difficultés d'accès aux réseaux de transport par fibre optique et aux structures de soutien telles que les poteaux et les tours, ainsi que le manque de personnel et d'entrepreneurs locaux pour construire et entretenir les infrastructures^{Note de bas de page 11}.

Une connectivité de mauvaise qualité limite considérablement les possibilités économiques et exacerbe les défis auxquels sont confrontées les zones rurales, tels que la stagnation de la main-d'œuvre, le faible niveau d'innovation et l'exode des jeunes^{Note de bas de page 12}. La mise en place d'une infrastructure large bande adéquate est associée à la croissance du PIB et à de meilleurs résultats socio-économiques^{Note de bas de page 13}. Par exemple, une analyse de la Banque mondiale portant sur 120 pays a montré que chaque augmentation de 10 % de la pénétration des services à large bande entraîne une augmentation de 1,2 % de la croissance du PIB par habitant^{Note de bas de page 14}.

Une connectivité de mauvaise qualité limite également l'accès à l'éducation et aux soins de santé, qui dépendent de plus en plus des technologies numériques. Les effets négatifs du manque de services sur l'éducation et les soins de santé ont été particulièrement graves pendant la pandémie de COVID-19, les communautés rurales étant confrontées à des difficultés importantes pour accéder à l'apprentissage en ligne et aux services de santé^{Note de bas de page 15}.

Besoin supplémentaire de financement du FLBU

La majorité des bénéficiaires interrogés (63 %) ont indiqué qu'ils n'auraient pas mené à bien leur projet sans le financement du FLBU (voir le graphique ci-dessous).

Les bénéficiaires interrogés et les personnes interviewées ont fait remarquer que si les projets avaient été menés à bien sans le financement du FLBU, ils auraient pris du retard et certains auraient cherché à obtenir d'autres financements fédéraux, provinciaux/territoriaux (P/T) et/ou privés.

Environ un tiers des bénéficiaires ont déclaré qu'ils auraient retardé leur projet en l'absence du financement du FLBU, avec un retard estimé à 4,5 ans. Une plus grande proportion de FAI de grande et moyenne taille ont déclaré qu'ils auraient retardé leur projet, et le retard estimé était également plus long.

Figure 2 : Importance du financement du FLBU

Figure 3 : Incidence sur la mise en œuvre du projet de services à large bande en l'absence de financement du FLBU

Résultat 2

Responsable de la stratégie canadienne en matière de connectivité de 2019, ISDE joue un rôle clé dans la facilitation des partenariats écosystémiques et dans la concentration des efforts du gouvernement fédéral pour relever les défis liés à la connectivité de manière cohérente. En tant que programme clé de la Stratégie de connectivité, l'UBF a contribué à faciliter des activités de partenariat efficaces et la coordination avec les provinces et territoires ainsi qu'avec d'autres ministères, réduisant ainsi les chevauchements et les duplications efficaces avec les provinces et territoires et d'autres ministères, atténuant ainsi les doubles emplois et les chevauchements.

Nécessité de partenariats écosystémiques et rôle d'ISDE dans le paysage plus large de la connectivité

Une revue de la littérature a révélé qu'il est nécessaire de mettre en place des partenariats écosystémiques dans le cadre du développement des infrastructures à large bande, en particulier dans les régions rurales et éloignées. Ces partenariats facilitent le partage des ressources, renforcent les capacités locales, contribuent à harmoniser les politiques, atténuent les risques liés aux projets et aident à adapter les projets aux besoins particuliers des régions rurales et éloignées, contribuant ainsi de manière significative à l'efficacité des projets à large bande.

Des objectifs et des priorités communs aident à concentrer les efforts et permettent aux gouvernements de relever les défis liés à la connectivité de manière cohérente. Plusieurs organismes fédéraux s'intéressent à la connectivité Internet à large bande ou ont des programmes dans lesquels celle-ci constitue une catégorie de financement admissible. La coordination est donc essentielle pour garantir que les dépenses fédérales maximisent l'accès à la large bande.

Le FLBU joue un rôle central dans la stratégie globale du Canada en matière de connectivité. ISDE est également chargé de soutenir l'accès à Internet, d'établir des cadres législatifs et politiques et de gérer les fréquences du spectre de manière efficace et efficiente afin de maximiser les avantages pour le public. ISDE assume la responsabilité globale de la stratégie de connectivité 2019 du Canada et veille à ce que les objectifs de cette stratégie soient atteints. Le ministère dirige également la production de rapports à l'échelle du gouvernement sur l'ensemble des initiatives fédérales en matière de connectivité.

En tant que programme clé dans la mise en œuvre de la Stratégie canadienne de connectivité, l'FLBU d'ISDE joue un rôle essentiel en facilitant les partenariats et la coordination avec les autres acteurs de l'écosystème, tels que les provinces et territoires ainsi que les autres ministères qui mettent en œuvre des programmes dans le cadre de la Stratégie canadienne de connectivité.

Coordination et duplication des programmes à large bande

La majorité des destinataires interrogés (64 %) ont estimé que le FLBU facilité les activités de partenariat efficaces dans une mesure modérée ou significative. Les FAI de taille moyenne et grande étaient légèrement plus enclins (77 %) à percevoir que le FLBU facilitait les activités de partenariat efficace.

Figure 4 : Efficacité de la facilitation des activités de partenariat par le FLBU

Les personnes interrogées ont convenu qu'ISDE était efficace pour éviter les doubles emplois et assurer la coordination avec les provinces et les territoires (P/T) et les autres ministères du gouvernement (AMG). Une coordination régulière avec les P/T a été mise en place depuis le dépôt des demandes jusqu'à la phase de suivi des projets, et les responsables du FLBU ont régulièrement rencontré les représentants des P/T (chaque semaine, chaque mois ou chaque trimestre) afin de partager la documentation, les analyses et d'équilibrer la charge de travail entre les membres du personnel. ISDE a également signé des protocoles d'entente avec six provinces (QC, ON, AB, CB, TN, IPE) décrivant les principes directeurs relatifs aux rôles et aux responsabilités. De plus, ISDE s'est efforcé d'optimiser les investissements dans la connectivité avec les provinces et les territoires sans protocole d'entente. Les représentants des provinces et des territoires ont convenu qu'il y avait un bon partage d'informations et une bonne discussion des solutions avec le personnel d'ISDE grâce à des points de contact réguliers, et que le personnel était très serviable et réactif. Les personnes interrogées ont déclaré qu'il y avait un partage régulier d'informations et des points de contact entre ISDE et les autres ministères (par exemple, des réunions mensuelles avec le BI et le CRTC), bien que la nature du partage d'informations ait tendance à varier d'un ministère à l'autre (par exemple, ISDE et le BI discutent des projets au stade de l'appel d'offres et de la clôture, tandis qu'ISDE et le CRTC partagent des données sur la connectivité et des mises à jour sur l'état d'avancement (ils ne discutent pas des détails des demandes qui ont été soumises et qui font l'objet de leurs processus d'examen respectifs)).

Les personnes interrogées ont identifié les enseignements tirés et les domaines à améliorer

1. Collaboration avec les AMG : Engagement plus précoce pour améliorer la coordination du financement des projets (Services aux Autochtones Canada); harmonisation des processus de demande (CRTC); et collaboration accrue pendant la phase de construction (Banque de l'infrastructure du Canada)
2. Collaboration avec les P/T : Utilisation accrue des partenariats provinciaux (c.-à-d. répartition d'une plus grande partie du travail avec les provinces et territoires, par exemple en leur confiant la gestion du processus de réception des demandes) et engagement plus précoce et plus fréquent avec les provinces et territoires (p. ex. élaboration des Énoncés de travail)
3. Outils de collaboration et partage de données : collaboration accrue en matière d'outils et de ressources (p. ex. outil de réception des demandes) et amélioration des capacités de partage et de collecte des données

Grandes lignes de l'étude de cas

Les personnes interrogées dans le cadre d'une étude de cas pour un projet d'un bénéficiaire ont constaté que les efforts étaient répartis efficacement entre les gouvernements provinciaux et fédéral et qu'il y avait un minimum de chevauchement.

Le FLBU a été jugé collaboratif, ouvert et transparent. La collaboration a été jugée efficace, sans problème, et les demandes ont été coordonnées afin de garantir le respect des limites cumulatives.

Des réunions régulières ont été organisées avec les responsables provinciaux du programme, qui ont participé à toutes les phases du projet. Lorsque des problèmes sont survenus, par exemple des difficultés liées à l'obtention de permis pour certains projets, des réunions plus fréquentes ont été organisées entre ISDE et la province afin d'identifier et de résoudre ces problèmes.

Résultat 3

Les bénéficiaires et les intervenants se sont déclarés satisfaits des outils et du soutien fournis par le FLBU, même si la satisfaction était légèrement moindre parmi les petits FAI. Bon nombre de ces candidats ont utilisé les services d'orientation en matière d'information, mais la connaissance de ces services était faible parmi les bénéficiaires interrogés.

Outils développés par le FLBU pour aider les demandeurs

• Carte nationale de couverture des services Internet à large bande
• Outil de cartographie d'admissibilité : Un outil de cartographie conçu pour aider les demandeurs à concevoir leur projet FLBU
• Connection à large bande d'ISDE : Un nouveau portail sécurisé pour les demandeurs.
• Liste de contrôle des documents : Liste des documents requis que les demandeurs doivent fournir
• Foire aux questions : fournit des réponses aux questions courantes
• Guide de préparation des demandes : Présente les critères d'admissibilité au programme et les exigences relatives à la demande
• Information-orientation : Services d'assistance pour aider les organisations dans le processus de demande

Le FLBU a reçu un grand nombre de demandes

Les services Information-orientation ont été développés pour aider les demandeurs

S'appuyant sur des programmes antérieurs (à savoir les programmes Brancher pour innover et Un Canada branché), le FLBU a créé un service Information-orientation afin d'aider les candidats ayant besoin d'un soutien supplémentaire pour développer leurs projets, établir des partenariats, trouver des sources de financement et naviguer dans le processus de candidature. Ce service avait pour but de répondre aux besoins des petits clients, tels que les municipalités ou les groupes autochtones, qui ne disposaient pas nécessairement de la même expertise ou des mêmes capacités que les grands FAI.

Le service comprenait une ligne d'assistance téléphonique et un contact par courriel pour communiquer avec le personnel d'ISDE afin d'expliquer les exigences du programme, de fournir des conseils sur l'élaboration de leur proposition et de les aider à identifier tout soutien supplémentaire dont ils pourraient avoir besoin (par exemple, technique, financier, etc.). Des webinaires ont également été élaborés sur divers aspects du FLBU, organisés en direct et publiés en ligne. Le service a également fourni des informations et un soutien pour mettre les candidats en relation avec d'autres programmes de financement disponibles dans le domaine de la large bande.

Les demandeurs ont utilisé les webinaires du FLBU

Le FLBU a atteint son objectif d'au moins 100 participants à six webinaires techniques. Ceux-ci portaient sur divers sujets destinés à faciliter le remplissage des demandes, tels que le développement de projets dans les communautés autochtones, la compréhension des principaux critères d'évaluation comparative et l'accès au portail de candidature du FLBU.

Figure 5 : Participation à des webinaires

Le FLBU a envoyé des demandes pour garder les intervenants informés

Le FLBU a envoyé des mises à jour aux intervenants avec des informations sur les dates limites de candidature et d'autres informations clés sur le processus. Le FLBU a atteint son objectif initial d'envoyer au moins 5 mises à jour du programme à un minimum de 1 000 intervenants avant le 31 janvier 2021, avec 5 mises à jour du programme envoyées par e-mail à 1 460 intervenants (principalement des FAI) et 4 autres envoyées avant le 31 mars 2021

La moitié des demandeurs du FLBU ont utilisé les services d'Information-orientation

53 % des demandeurs du FLBU ont consulté les services Information-orientation (143 candidats sur 269) selon les données du programme. Les demandeurs ont soumis 2 311 demandes, sous forme de courriels, de lettres et d'appels téléphoniques. Les petits FAI ont représenté une part plus importante des demandes (36 %) que les grands FAI (4 %).

Figure 6 : Source des demandes de renseignements sur les services d'orientation

Les services Information-orientation étaient peu connus

Seule une minorité des bénéficiaires interrogés connaissaient les services Information-orientation (42/124). De plus, seule une petite partie (9/42) étaient conscient d'avoir utilisé les services Information-orientation, mais ceux qui en avaient conscience les ont trouvés utiles (7/9). La divergence entre les données du programme et les résultats de l'enquête suggère que de nombreux bénéficiaires ne savaient pas qu'ils utilisaient les services Information-orientation.

Figure 7 : Connaissance, utilisation et satisfaction à l'égard des services d'orientation

La plupart des demandes répondaient aux exigences du programme

94,6 % des demandes ont été soumises par des demandeurs admissibles qui répondaient aux exigences du programme, dépassant ainsi l'objectif initial de 85 %. Les candidats ont été évalués en fonction de critères essentiels et comparatifs, ainsi que des avantages pour la communauté.

Les bénéficiaires étaient satisfaits du soutien offert

78 % des bénéficiaires interrogés se sont déclarés satisfaits.

Les personnes interrogées ont souligné que le personnel d'ISDE était très engagé, disponible et serviable, que les conseils fournis étaient complets et que des ressources techniques utiles étaient mises à disposition.

De plus, les participants à l'enquête se sont déclarés satisfaits de la clarté, des conseils et du soutien fournis par Le FLBU pendant le processus de candidature.

Les FAI de taille moyenne et grande ont affiché un niveau de satisfaction plus élevé que les petits FAI quant à l'aide fournie pendant le processus de demande, ce qui peut s'expliquer par le fait qu'ils disposent d'un personnel plus expérimenté dans la gestion de ce type de processus de demande de financement public.

Figure 8 : Satisfaction des FAI quant au soutien fourni pendant le processus de demande

Résultat 4

Le FLBU a utilisé une approche en deux phases pour impliquer les parties prenantes autochtones : elle travaille d'abord avec les principaux représentants, puis passe par des processus de réconciliation entre la Couronne et les Autochtones, tels que l'obligation de consultation. Chaque communauté autochtone ayant des préférences qui lui sont propres, l'approche d'engagement doit s'adapter à chacune d'entre elles.

Approche du FLBU en matière d'engagement auprès des autochtones

Le FLBU a mis en place un processus en deux phases afin d'impliquer les intervenants autochtones :

• Phase 1: Réunions de travail avec les principaux représentants des organisations faîtières des communautés des Premières Nations, des Inuits et des Métis, y compris la diffusion d'informations sur le FLBU à leurs membres.
• Phase 2: Mécanismes consultatifs dans le cadre des processus de réconciliation entre la Couronne et les Autochtones. Cela comprenait l'obligation de consulter afin de déterminer si un projet pouvait avoir des répercussions négatives sur les droits ancestraux ou issus de traités, potentiels ou établis. Lorsque des répercussions étaient identifiées, les agents du FLBU collaboraient avec le demandeur afin d'éviter ou d'atténuer ces répercussions et, si nécessaire, d'ajuster la portée des projets afin de répondre aux besoins et aux préoccupations des groupes autochtones.

Les responsables d'ISDE interrogés ont précisé plusieurs méthodes utilisées pour impliquer les communautés autochtones :

• Sensibilisation : ISDE a fait appel à Services aux Autochtones Canada afin d'obtenir une liste de contacts des Premières Nations pour s'assurer qu'elles soient informées de l'existence du FLBU et du financement offert par l'intermédiaire de la BIC.
• Application et aide à la demande et au projet : ISDE a fourni des services d'information et d'orientation ainsi qu'un soutien accru aux demandeurs autochtones, notamment en préremplissant les documents à remplir, en fournissant des documents et des webinaires adaptés, et en adoptant une approche plus souple lors des négociations. Si une organisation des Premières Nations avait des difficultés financières, ISDE collaborait avec les SAC afin d'aider à financer les 10 % restants d'un projet.
• Renforcement de la confiance et de la réactivité : ISDE a engagé les communautés autochtones à discuter des objectifs des projets et a exigé que les FAI obtiennent une lettre de soutien de la communauté avant de poursuivre leurs projets. Au besoin, ISDE a demandé aux agents des SAC de rencontrer en personne les communautés autochtones, en particulier dans les cas où celles-ci avaient exprimé des préoccupations au sujet du projet de large bande.

Leçons apprises et domaines à améliorer

• Approche ciblée : chaque communauté autochtone a ses propres préférences en matière de communication et d'engagement, l'approche doit donc s'adapter à chaque communauté.

Grandes lignes de l'étude de cas

• Il était difficile pour les FAI d'assumer la responsabilité d'impliquer les intervenants autochtones, car ils n'étaient pas les porte-parole du programme
• Il fallait plus de temps pour consulter les intervenants autochtones
• L'obligation pour les FAI d'obtenir une résolution du conseil de bande démontrant l'approbation des communautés autochtones était souvent lourde sur le plan administratif pour les bandes des Premières Nations et les bénéficiaires. Il a été noté qu'il fallait trouver un moyen plus souple pour eux de signaler leur approbation

Résultat 5

Le processus de demande et d'approbation était lent, en particulier au début du programme, en raison du nombre élevé de demandes, du manque de personnel, des répercussions de la pandémie et de la complexité du programme. Les retards ont eu une incidence sur la rentabilité et la faisabilité de certains projets en raison de l'augmentation des coûts et du raccourcissement des délais.

Les processus de demande et d'approbation étaient longs

L'évaluation et l'audit des AMG de 2023 ont révélé que le processus de demande et d'approbation était lent, en particulier au début du programme, certaines demandes ayant nécessité plusieurs années pour être traitées et les accords de contribution finalisés. Le délai d'attente moyen pour obtenir une approbation conditionnelle était de 17 semaines pour le volet « réponse rapide » (contre une estimation initiale de 5 semaines), de 58 semaines pour le volet « principal » et de 65 semaines pour le volet « mobile ».

Figure 9 : Nombre de jours pour l'approbation des demandes de projet

Facteurs contribuant aux retards dans l'approbation des demandes

Les retards ont été causés par plusieurs facteurs :

• Volume élevé de demandes : le nombre de demandes reçues a été bien supérieur aux prévisions (2 600 contre 300)
• Ressources inadéquates : le FLBU ne disposait pas d'effectifs suffisants pour évaluer rapidement le volume important de demandes, ce qui a retardé l'élaboration des protocoles d'entente avec les provinces et les territoires
• Volet de réponse rapide : le lancement inattendu et la priorisation du VRR ont retardé l'évaluation des demandes principales du FLBU;
• Impact de la pandémie de COVID-19 : la COVID-19 a ralenti les négociations et l'approbation des projets
• Redéfinition des projets : de nombreux projets ont dû être redéfinis afin d'éviter le chevauchement des infrastructures
• Complexité des projets : les projets étaient vastes et complexes et nécessitaient une coordination avec de nombreux intervenants

Insatisfaction quant aux délais du processus de demande

La plupart des bénéficiaires interrogés ont indiqué que la longueur du processus de demande et d'approbation avait considérablement réduit leur satisfaction. Alors que 52 % des bénéficiaires du FLBU étaient satisfaits de la rapidité du processus, près d'un tiers étaient insatisfaits et 42 % des FAI de taille moyenne et grande étaient insatisfaits.

Figure 10 : Niveau de satisfaction quant à la rapidité du processus de demande

L'évaluation a relevé des problèmes de communication pendant le processus de candidature. Le manque d'informations sur l'état d'avancement de leur candidature a rendu difficile la planification de leurs projets pour les candidats, quelques-uns (5 répondants au sondage) indiquant qu'ils n'avaient jamais été informés de l'état d'avancement du projet.

Conséquences des retards dans l'approbation des projets

L'évaluation a révélé que les retards dans l'approbation des demandes dans les premiers jours du programme ont eu une incidence considérable sur les analyses de rentabilité des projets, compromis la capacité de mener à bien les projets et/ou entraîné une redéfinition et/ou une réduction de la portée de certains projets. Cela s'explique en grande partie par les augmentations importantes des coûts liées à l'inflation et par les délais plus courts pour mener à bien les projets.

Les bénéficiaires du FLBU interrogés ont déclaré que l'industrie avait besoin de temps adéquat pour planifier, approvisionner et doter en personnel les projets. Certains ont fait remarquer qu'il était impossible de planifier les équipes et d'approvisionner les matériaux avant que les projets ne soient approuvés. Plusieurs bénéficiaires ont indiqué que les retards les avaient empêchés de profiter de la saison de construction et avaient retardé leur projet, en particulier dans le nord du Canada, où les conditions météorologiques ont une incidence non seulement sur les travaux, mais aussi sur l'expédition des matériaux et des ressources.

Dans certains cas, les bénéficiaires ont décidé de réaliser une partie importante de leurs projets avant l'approbation finale. Par conséquent, ils n'ont pas pu demander le remboursement d'une partie des coûts de leur projet, car il existait une limite de 30 % (initialement 20 %) sur les coûts admissibles avant la conclusion de l'accord définitif. D'autres ont compté entre-temps sur un soutien financier accru de la part de leurs investisseurs ou de leurs lignes de crédit.

Certains projets ont également perdu des parts de marché au profit d'autres fournisseurs d'accès à Internet et/ou de nouvelles infrastructures concurrentes, rendant certains ménages inadmissibles au financement FLBU. Un bénéficiaire a fait remarquer que le retard avait nécessité une reconfiguration de son projet et avait nui à sa réputation, car la communauté s'attendait à ce que le projet soit achevé beaucoup plus tôt.

Mesures prises pour améliorer le processus de demande

Les personnes interrogées ont estimé que le FLBU devait améliorer la rapidité du processus d'examen et de négociation et fournir des mises à jour plus fréquentes sur l'état d'avancement des demandes. L'audit 2023 des AMG avait recommandé à ISDE d'améliorer le processus d'examen et d'approbation des demandes afin de respecter les délais prévus, et ISDE a indiqué dans sa réponse qu'il s'efforcerait de rationaliser les processus et d'appliquer les leçons apprises aux futurs appels à propositions et initiatives. À cette fin, les personnes interrogées d'ISDE ont indiqué que le processus d'examen avait été rationalisé et ne prenait désormais plus que quelques mois. Il a également été noté qu'à l'automne 2022, ISDE avait augmenté le pourcentage que les promoteurs peuvent dépenser après une approbation conditionnelle, le faisant passer de 20 % à 30 % des fonds.

Résultat 6

Le processus de cartographie des ménages mal desservis était complexe et contenait des informations inexactes.

Difficultés liées à la définition du champ d'application des ménages mal desservis

L'évaluation a révélé que certains projets ont fait l'objet d'une redéfinition de leur champ d'application, car les demandeurs avaient des zones de couverture qui se chevauchaient, étant donné qu'ils étaient seuls responsables de proposer les zones géographiques pour leurs projets.

Par exemple, un bénéficiaire interrogé a fait remarquer qu'il y avait eu plusieurs cycles de réduction/redéfinition du champ d'application, ce qui a entraîné des retards et de la confusion. Du côté d'ISDE, les personnes interrogées ont également déclaré qu'il s'agissait d'un exercice de cartographie très complexe, dans le cadre duquel ISDE a dû démêler de nombreuses propositions géographiquement incohérentes.

La nécessité de coordonner les zones de couverture avec d'autres programmes de large bande a également posé certains défis, ce qui a donné lieu à une perception de complexité et de duplication dans la manière dont la cartographie des ménages mal desservis admissibles a été couverte.

Il a également été noté que les données d'ISDE sur les ménages mal desservis n'étaient pas exactes et que le processus de demande ne prévoyait pas de temps pour valider les données à l'aide de vérifications sur le terrain et de validations sur place. En conséquence, certains bénéficiaires ont dû consacrer beaucoup de temps et de ressources à la validation de l'emplacement des foyers mal desservis et à l'ajustement des paramètres du projet. Certains bénéficiaires ont également fait part de leurs préoccupations quant à l'exactitude et à l'exhaustivité des données relatives aux communautés autochtones.

Résultat 7

De nombreux bénéficiaires se sont déclarés satisfaits de l'accord de contribution et des processus d'annonce publique. Certaines préoccupations ont été soulevées concernant la souplesse des modalités, l'utilisation d'accords bilatéraux parallèles et la manière dont le processus d'annonce publique a été géré.

Ententes de contribution et modalités

La majorité des bénéficiaires interrogés se sont déclarés satisfaits des négociations relatives aux ententes de contribution, les FAI de grande et moyenne taille affichant un niveau de satisfaction plus faible.

Figure 11 : Niveau de satisfaction quant à la négociation de l'entente de contribution

Certains bénéficiaires interrogés ont indiqué qu'ils auraient préféré davantage de souplesse dans les négociations relatives au projet et en ce qui a trait aux modalités, notamment en ce qui concerne les demandes d'ajustement des accords de financement.

Certaines personnes interrogées ont estimé que la conclusion d'accords bilatéraux parallèles avec les provinces était difficile en raison de la charge administrative supplémentaire, des problèmes de coordination et du désalignement dans des domaines tels que les risques, les processus opérationnels, la diligence raisonnable et la production de rapports.

Les personnes interrogées ont déclaré que les deux niveaux de gouvernement devaient s'entendre sur chaque étape du processus et que l'absence d'accord entraînait des retards. Les personnes interrogées ont indiqué que les énoncés de travail d'ISDE étaient plus détaillés que ceux des provinces, ce qui a posé des problèmes aux provinces et territoires, qui devaient attendre le gouvernement fédéral avant de signer les accords. De plus, si les provinces et territoires signaient avant le gouvernement fédéral, l'accord devait être modifié ultérieurement si lSDE modifiait ses énoncés de travail.

Processus d'annonce publique des projets

Une faible majorité des bénéficiaires interrogés se sont déclarés satisfaits des négociations relatives aux ententes contribution, les FAI de grande et moyenne taille affichant un niveau de satisfaction plus faible.

Figure 12 : Niveau de satisfaction quant au processus d'annonce publique

Certains bénéficiaires du FLBU interrogés ont souligné des problèmes liés à la manière dont l'annonce a été gérée, notamment en ce qui concerne la participation des FAI au processus d'annonce publique, tandis que d'autres ont estimé que celle-ci n'avait pas été faite en temps opportun.

Domaines à améliorer

Les programmes futurs devraient viser à réduire au minimum les chevauchements en harmonisant davantage les accords fédéraux et provinciaux/territoriaux et en explorant des approches permettant de minimiser les chevauchements.

Résultat 8

Si la plupart des bénéficiaires se sont déclarés satisfaits des processus de demande et de déclaration, certaines préoccupations ont été soulevées concernant la durée/fréquence du processus de demande et le niveau d'exigences de charge administrative du processus de déclaration.

Processus de remboursement des demandes d'indemnisation

La majorité des bénéficiaires interrogés (63 %) se sont déclarés satisfaits du processus de remboursement des demandes. Toutefois, l'évaluation a mis en évidence des problèmes liés à la durée et à la fréquence du processus de demande de remboursement (mensuel ou trimestriel). Le remboursement des demandes pouvait prendre entre 6 et 12 mois. Cela posait un problème particulier aux petits FAI. Les retards de paiement ont entraîné des problèmes de trésorerie pour les petits FAI, qui ont dû recourir à des financements par emprunt, tels que des lignes de crédit, pour payer leurs fournisseurs et leur personnel, ce qui leur a occasionné des frais d'intérêt.

Processus de surveillance et de rapport

La plupart des bénéficiaires interrogés (75 %) étaient satisfaits du processus de surveillance et de rapport. Les représentants d'ISDE ont souligné l'existence d'ententes de partage d'information qui permettent à ISDE de partager ses documents relatifs aux demandes avec les provinces afin de rationaliser l'évaluation des demandes provinciales. Cependant, certains bénéficiaires ont souligné des problèmes liés au niveau des charges administratives du programme. Plusieurs bénéficiaires ont estimé que les exigences de rapport du FLBU exigeaient plus d'informations qu'ils ne le jugeaient nécessaire, ce qui ralentissait la mise en œuvre des projets et mobilisait des ressources pour des activités administratives. Certains bénéficiaires ont également signalé des échanges excessifs et fastidieux avec les agents de programme et les agents techniques. Le niveau de détail demandé dépassait souvent ce que les processus opérationnels normaux des bénéficiaires pouvaient fournir et nécessitait des processus de rapport personnalisés qui prenaient beaucoup de temps. Cependant, les responsables d'ISDE ont souligné la nécessité de ce niveau de détail, compte tenu du coût et de la complexité des projets, ainsi que pour se conformer aux exigences législatives. En outre, les exigences en matière de rapports sur les projets étaient clairement énoncées dans chaque accord de contribution conclu avec les bénéficiaires.

Leçons apprises et domaines à améliorer

• Explorer les moyens d'intégrer davantage la surveillance et les rapports axés sur les risques
• Améliorer l'harmonisation et la rationalisation des exigences fédérales et provinciales/territoriales en matière de demandes de remboursement et de rapports
• Examen du processus opérationnel et des déclencheurs des paiements d'indemnités afin d'équilibrer les pressions opérationnelles d'ISDE et les besoins de financement des bénéficiaires

Grandes lignes de l'étude de cas

Il y avait des problèmes récurrents avec les demandes de remboursement lorsque le FAI ne disposait pas des informations requises par ISDE en raison d'un décalage entre les systèmes de déclaration du FLBU et ceux du FAI. Cela a donné lieu à des échanges incessants entre le FAI et les responsables du projet FLBU.

Les responsables du FLBU ont constaté une amélioration significative dans la soumission par les FAI de demandes dûment remplies contenant les informations requises par le FLBU. En revanche, les bénéficiaires ont estimé que le FLBU était très lent dans le traitement des demandes et qu'il y avait trop d'allers-retours sur des détails mineurs qui n'étaient pas importants pour la réalisation du projet.

Résultat 9

En raison de la nature complexe de leurs projets, les bénéficiaires ont rencontré divers défis liés à la mise en œuvre, qui échappaient largement au contrôle du programme FLBU. Des progrès ont été réalisés pour fournir des services Internet à 50/10 Mbps aux ménages mal desservis au Canada. Il reste deux ans pour atteindre les 67 % (533 000) de ménages restants ciblés par le FLBU, car le financement du programme doit prendre fin le 31 mars 2027.

La mise en œuvre du projet a rencontré des difficultés

La majorité des bénéficiaires interrogés se sont déclarés satisfaits ou très satisfaits du processus de mise en œuvre du projet (75 %). Cependant, plusieurs difficultés de mise en œuvre ont été signalées par les personnes interrogées :

• Permis : Des permis pour des éléments tels que des poteaux devaient être obtenus avant la construction, mais cela pouvait prendre un an ou plus (en partie en raison du volume important de demandes)
• Événements liés au climat : Les catastrophes naturelles et les conditions météorologiques extrêmes ont entraîné des changements dans les calendriers de construction et/ou dans l'affectation des ressources
• Contraintes financières : Certains bénéficiaires ont eu de la difficulté à obtenir le financement nécessaire pour couvrir les importants investissements initiaux requis
• Contraintes géographiques : L'éloignement des communautés et la topographie difficile (par exemple dans le Nord), où les conditions du terrain ont une incidence sur les délais, ont eu une incidence sur le coût des projets. La planification de ces projets a pris beaucoup plus de temps, ce qui a entraîné une augmentation considérable des coûts
• Contraintes en matière de ressources et d'approvisionnement : Retards dans l'acquisition et la livraison des matériaux et disponibilité limitée des entrepreneurs/de la main-d'œuvre pour réaliser les travaux, en particulier pour les petits FAI. Cela s'explique par le grand nombre de projets menés simultanément à travers le pays ainsi que par l'impact de la pandémie sur la disponibilité des ressources et de la main-d'œuvre
• Accès aux réseaux de transport par fibre optique : L'accès à l'infrastructure d'autres FAI était nécessaire pour atteindre certaines communautés éloignées
• Retards dans la conclusion des accords de contribution : certains FAI ont attendu la signature d'un accord avant de lancer leur projet
• Préparation organisationnelle : Les organisations avaient des niveaux de préparation technique différents et des priorités changeantes
• Préparation des partenaires : Les municipalités rurales ou les partenaires autochtones ne disposaient pas toujours du personnel, de l'expérience et des capacités suffisants pour soutenir de grands projets de construction

Projets à fort impact : objectif de financement atteint

Le FLBU a dépassé son objectif initial de 10 projets à fort impact financés, avec un total de 33 projets en juillet 2024.La plus grande partie du financement des projets à fort impact a été consacrée au Québec et à l'Ontario (respectivement 420 millions et 318 millions de dollars).

Figure 13 : Nombre et valeur des projets à fort impact

Le FLBU a dépassé son objectif initial qui était de raccorder 30 000 foyers via des projets à fort impact d'ici le 31 mars 2022, avec plus de 152 000 foyers raccordés. En juillet 2024, les projets à fort impact du FLBU avaient atteint 35 % des foyers ciblés et il restait 286 000 foyers à raccorder d'ici le 31 mars 2027.

Figure 14 : Nombre de ménages ciblés et rejoints par des projets à fort impact

Mise en œuvre quasi intégrale du volet réponse rapide

Le VRR a pris du retard et la date cible d'achèvement a été reportée du 31 mars 2022 au 31 décembre 2023.

En juillet 2024, 98 % des 75 045 ménages canadiens ciblés avaient été atteints, y compris les 9 941 ménages autochtones ciblés. Il ne restait plus qu'environ 1 000 ménages ciblés (en Ontario) qui n'avaient pas encore été atteints.

98 % des ménages canadiens ciblés par le VRR ont été atteints au 22 juillet 2024.

Progrès réalisés dans la partie globale des ménages ciblés atteints par le FLBU

Le FLBU avait pour objectif d'atteindre 800 000 foyers d'ici le 31 mars 2027. En juillet 2024, les projets du FLBU avaient atteint 33 % des foyers ciblés, dont 15 000 foyers autochtones (22 % des foyers autochtones ciblés). Une grande partie des bénéficiaires interrogés (69 %) ont déclaré avoir largement utilisé les services Internet pour leurs projets FLBU achevés (au moins 50 % des abonnés ciblés ont été atteints). Le Québec a été la première province où 100 % des foyers ont eu accès à Internet à haute vitesse. Le gouvernement du Québec a reçu la majeure partie de son financement FLBU directement pour son projet « Opération haute vitesse ». La plupart des ménages restants se trouvaient en Ontario (245 000) et en Alberta (107 000).

Figure 15 : Nombre total de ménages ciblés et rejoints

Figure 16 : Nombre de ménages autochtones ciblés et rejoints

En juillet 2024, il restait 2,66 ans avant la fin de la période de financement du FLBU pour atteindre les deux tiers restants des ménages ciblés. Environ 77 % du financement (2,5 milliards de dollars sur 3,225 milliards) avait été alloué à des projets (avec un appel à manifestation d'intérêt ouvert pour le Manitoba, la Saskatchewan et l'Alberta), 11 % des projets étaient encore en cours de négociation et 40 % étaient en cours de construction.

Figure 17 : Calendrier de financement du FLBU écoulé

Infrastructure du projet FLBU évolutive au-delà de 50-10 Mbps

91 % du financement FLBU a été alloué à des infrastructures évolutives, dépassant ainsi l'objectif initial de 85 %. Soixante-dix-neuf pour cent des projets d'infrastructures évolutives ont utilisé la technologie fibre optique, ce qui signifie que la plupart des foyers ciblés par le FLBU pourront à l'avenir bénéficier de vitesses à large bande nettement supérieures à l'objectif actuel de 50/10 Mbps.

Résultat 10

Les progrès ont été lents en ce qui concerne les objectifs de connectivité mobile du FLBU pour les communautés autochtones, une seule communauté ayant été desservie.

Progrès réalisés dans la réalisation des objectifs de connectivité mobile

• 88 % des réserves des Premières Nations étaient couvertes par le réseau LTE au 31 décembre 2022
• 58 % des réserves des Premières Nations bénéficiaient d'une couverture réseau 5G au 31 décembre 2022

L'évaluation a révélé qu'aucun progrès significatif n'avait encore été réalisé dans le domaine des projets de connectivité mobile. Certaines personnes interrogées estimaient que les incitations étaient insuffisantes pour que les FAI se lancent dans des projets mobiles, car ceux-ci ne génèrent souvent pas de nouveaux abonnés, les améliorations de la couverture mobile ciblant principalement les routes entre les communautés.

L'objectif du FLBU était de desservir 25 communautés autochtones avec un réseau LTE ou des services mobiles sans fil de meilleure qualité d'ici le 31 mars 2027.

60 communautés ont été ciblées par 10 projets mobiles de diffusion en juillet 2024. Le financement de ces projets s'élevait à 28,7 millions de dollars sur les 50 millions alloués. Cependant, le programme a indiqué qu'une seule communauté avait été atteinte en janvier 2024.

Les entrevues ont révélé qu'un important FAI s'était retiré de la plupart de ses projets mobiles (18 projets sur 20). Sur les 50 millions de dollars alloués à la téléphonie cellulaire par l'intermédiaire du FLBU, 40 millions ont été alloués à la Colombie-Britannique dans le cadre de ces 20 projets. Il a été dit que l'une des principales raisons pour lesquelles ces projets ont été abandonnés était la longueur du processus d'approbation et de négociation avec ISDE et l'absence d'analyse de rentabilité pour justifier les coûts de maintenance de l'infrastructure, étant donné que bon nombre de ces projets ne généreraient pas de nouveaux clients mobiles, ainsi que d'autres défis (par exemple, l'emplacement des tours cellulaires).

Résultat 11

Le précédent programme à large bande d'ISDE, Brancher pour innover (BI), a permis de réaliser des progrès significatifs en matière de connectivité et venait compléter le FLBU, car il ciblait les infrastructures dorsales. Par conséquent, le programme BI, ainsi que le FLBU et d'autres programmes fédéraux et provinciaux/territoriaux en matière de large bande, ont contribué à réduire la fracture numérique, le nombre de foyers mal desservis ayant diminué de 45 % entre 2020 et 2023.

Progrès dans la réalisation des objectifs du programme Brancher pour innover

Le programme Brancher pour innover, lancé en 2015 avant le FLBU, a également financé des projets visant à améliorer les vitesses Internet dans les communautés rurales et éloignées du Canada.

Le programme a engagé 585 millions de dollars pour améliorer la connectivité dans les communautés rurales et éloignées d'ici 2024.

Le programme BI était complémentaire au programme FLBU. Alors que le programme FLBU ciblait principalement les infrastructures du dernier kilomètre, le programme BI soutenait les nouvelles infrastructures « dorsales » pour connecter des institutions telles que les écoles et les hôpitaux. Une petite partie du financement BI a également été consacrée à la modernisation et aux infrastructures du « dernier kilomètre » pour les ménages et les entreprises.

Au 31 mars 2024, pour les objectifs initiaux du programme BI, celui-ci avait atteint 110 % des communautés, 69 % des communautés autochtones, 72 % des foyers et 75 % des institutions phares.

Figure 18 : Objectifs du programme Brancher pour innover

Partie globale des foyers mal desservis atteints

Au lancement du programme FLBU en janvier 2021, 1,54 million de foyers ne disposaient pas d'un service 50/10 Mbps. Au 31 décembre 2023, l'impact combiné du FLBU, du BI et d'autres programmes fédéraux et provinciaux/territoriaux avait réduit cet écart à 847 000 foyers et 95,8 % des foyers canadiens avaient accès à des vitesses Internet de 50-10 Mbps, bien que seulement 59,7 % des foyers canadiens aient souscrit à ces services.

Figure 19 : Pourcentage de ménages canadiens ayant accès à un service de 50/10 Mbps et y étant abonnés

Au 31 décembre 2023, 60 % des réserves des Premières Nations avaient accès à un service de 50 à 10 Mbps. Depuis le lancement du FLBU, 21 % supplémentaires des ménages ont été raccordés dans ces régions.

Figure 20 : Disponibilité du service 50/10 Mbps dans les régions des réserves des Premières Nations

L'évaluation a révélé qu'ISDE élaborait une stratégie de dernier kilomètre afin d'atteindre l'objectif de 100 %, notamment en recourant à des technologies satellitaires de nouvelle génération pour les communautés les plus difficiles d'accès.

Résultat 12

Les coûts administratifs ont été conformes aux prévisions, mais les dépenses liées aux programmes du FLBU ont été nettement inférieures aux prévisions, en partie en raison du temps nécessaire pour évaluer les propositions et négocier les accords, ainsi que de divers facteurs externes qui ont retardé la mise en œuvre de l'infrastructure des FAI. Ces retards ont entraîné une augmentation du coût de nombreux projets, ce qui a posé des difficultés aux bénéficiaires.

Dépenses du FLBU inférieures aux prévisions en raison de retards

Les dépenses du FLBU pour les quatre premières années ont été nettement inférieures au budget prévu, avec seulement 45 % du montant dépensé (839 millions de dollars sur 1 852 millions). Cet écart s'explique par le temps nécessaire pour évaluer les propositions et négocier les accords de contribution, ainsi que par d'autres facteurs tels que les phénomènes météorologiques extrêmes, la pandémie de COVID-19, la disponibilité des sous-traitants et les retards dans l'obtention des permis. Le FLBU a également été lancé au cours de la première année de la pandémie de COVID-19, où la concurrence pour le personnel était forte, ce qui a ralenti le processus de recrutement. Les fonds de subventions et de contributions (S et C) ont été reportés sur les années suivantes et les dépenses de fonctionnement non utilisées ont été réaffectées à d'autres priorités ministérielles. Les personnes interrogées ont fait remarquer que cela était normal pour un programme d'infrastructure, où le financement a tendance à être reporté sur les années suivantes.

Figure 21 : Budget de S et C et montants réels

Les personnes interrogées ont indiqué que le coût de réalisation de nombreux projets du FLBU était beaucoup plus élevé que prévu en raison de la longueur du processus d'approbation des projets, des niveaux élevés d'inflation et des modifications apportées à la portée des projets (par exemple, l'ajout de logements supplémentaires).

Figure 22 : Coût de connectivité par ménage

Grandes lignes de l'étude de cas

Le projet est confronté à d'importantes pressions financières liées à la COVID-19, aux pénuries dans la chaîne d'approvisionnement et à l'inflation. Le bénéficiaire a indiqué que les coûts du projet ont augmenté d'environ 60 %. Il a été noté que si des fonds supplémentaires sont nécessaires, le FLBU dispose encore de fonds non dépensés, ce qui pourrait constituer une option pour certains bénéficiaires. Cependant, le bénéficiaire a estimé qu'il serait très difficile de modifier l'accord de financement. Il a fait remarquer qu'il supportait la totalité de l'augmentation des coûts, sans qu'aucun ajustement du financement ne soit prévu de la part d'ISDE. Par conséquent, le bénéficiaire a indiqué qu'un modèle de financement dans lequel les risques liés aux coûts sont partagés de manière égale était le modèle préféré qu'il souhaitait utiliser pour les futurs projets gouvernementaux.

Frais administratifs en pourcentage du budget global

Les données du programme montrent que les coûts administratifs prévus en pourcentage du budget global devaient s'élever à 3,7 % sur la durée de la période de financement du FLBU (2020-2021 à 2026-2027), sur la base des dépenses prévues (après réévaluation du financement). Pour les dépenses engagées à ce jour (2020-2021 à 2023-2024), le ratio des coûts administratifs était de 6,2 %. Les dépenses de fonctionnement prévues devraient diminuer, tandis que les dépenses générales et communes devraient augmenter au cours des dernières années du programme, à mesure que davantage de projets entreront en phase de construction.

Figure 23: Coûts administratifs en pourcentage du budget global

Résultat 13

Une part importante de financement non fédéral a été mobilisée pour les projets financés par le FLBU. Les bénéficiaires ont indiqué que le FLBU avait joué un rôle catalyseur dans l'obtention de financements provenant d'autres programmes gouvernementaux et ont jugé le FLBU efficace dans la mise en place de partenariats visant à maximiser l'impact de l'accès à Internet haute vitesse.

Une grande partie du financement non fédéral a été mobilisée

L'évaluation a révélé que le financement du FLBU était essentiel pour tirer parti du financement provincial/territorial. Le fait de disposer à la fois d'un financement fédéral et provincial/territorial a également contribué à améliorer la rentabilité des FAI.

Dans l'ensemble, par rapport au financement de 2,5 milliards de dollars alloué par le FLBU, 3,3 milliards de dollars de financement non fédéral ont été mobilisés, ce qui comprend les contributions des demandeurs, le financement provincial et territorial, d'autres financements privés et le financement municipal. 1,5 milliard de dollars ont également été mobilisés auprès de la Banque de l'infrastructure du Canada.

Figure 24 : Financement des projets par source

Pour chaque dollar de financement accordé par le FLBU, 1,34 $ de financement non fédéral ont été mobilisés. Le volet principal a mobilisé un montant plus élevé (1,40 $) que le volet VRR (0,69 $) et le volet mobile (0,68 $). Les ratios de financement les plus élevés ont été enregistrés à l'Île-du-Prince-Édouard (9,17 $), en Colombie-Britannique (2,64 $) et au Nouveau-Brunswick (1,98 $)

Figure 25 : Fonds utilisés par volet

Le FLBU a été un catalyseur pour d'autres sources de financement

Au total, 43 % des bénéficiaires interrogés ont déclaré que l'obtention d'un financement au titre du FLBU avait eu une influence modérée ou importante sur leur capacité à obtenir un financement auprès d'une ou plusieurs sources, 21 % citant des programmes fédéraux et 18 % citant des programmes de financement provinciaux/territoriaux. Par rapport aux petits FAI, une proportion plus élevée de FAI de taille moyenne et grande ont déclaré que l'obtention d'un financement au titre du FLBU avait eu une influence modérée ou importante sur leur capacité à obtenir un financement auprès d'une ou plusieurs sources.

Figure 26 : Influence du financement du FLBU sur la capacité des bénéficiaires d'obtenir un financement d'autres sources

La majorité des bénéficiaires interrogés ont jugé le FLBU efficace ou plus efficace que d'autres programmes à large bande pour maximiser l'impact de l'accès à Internet (de 41 % à 73 %, selon le programme). Les grands FAI ont évalué le FLBU de manière plus positive, environ trois quarts d'entre eux le jugeant efficace ou plus efficace que d'autres programmes fédéraux, contre seulement la moitié des petits FAI.

Figure 27 : Efficacité du FLBU par rapport à d'autres programmes gouvernementaux de financement de la large bande en matière de partenariat visant à maximiser l'incidence de l'accès à Internet dans les régions mal desservies

Résumé

Conclusion

Le FLBU a été efficace au besoin de connecter les communautés rurales et éloignées aux services Internet à large bande. Grâce à des partenariats écosystémiques, le FLBU a pu atteindre efficacement un grand nombre de foyers à travers le Canada. Bien que le FLBU ait rencontré des difficultés initiales pour traiter le grand nombre de demandes et que les FAI aient également connu des difficultés de mise en œuvre, des progrès significatifs ont été réalisés pour atteindre les foyers mal desservis. Il sera toutefois essentiel que le FLBU reste vigilant et proactif dans le suivi et l'atténuation des difficultés liées à la mise en œuvre du programme et des projets afin de garantir que ceux-ci soient achevés dans les délais de financement fixés au 31 mars 2027.

Résultat 1

Au lancement du FLBU, les communautés rurales et éloignées manquaient d'un accès adéquat à large bande, avec des niveaux de service bien inférieurs à la norme de 50/10 Mbps, et Internet se caractérise par des vitesses plus lentes, une disponibilité moindre et des coûts plus élevés. Un besoin d'intervention gouvernementale a été nécessaire, car la connexion de ces communautés n'est pas viable économiquement pour les FAI.

Résultat 2

Responsable de la stratégie canadienne en matière de connectivité de 2019, ISDE joue un rôle clé dans la facilitation des partenariats écosystémiques et dans la concentration des efforts du gouvernement fédéral pour relever les défis liés à la connectivité de manière cohérente. En tant que programme clé de la Stratégie de connectivité, l'UBF a contribué à faciliter des activités de partenariat efficaces et la coordination avec les provinces et territoires ainsi qu'avec d'autres ministères, réduisant ainsi les chevauchements et les duplications efficaces avec les provinces et territoires et d'autres ministères, atténuant ainsi les doubles emplois et les chevauchements.

Résultat 3

Les bénéficiaires et les autres parties prenantes se sont déclarés satisfaits des outils et du soutien fournis par le FLBU, même si le taux de satisfaction était légèrement moindre parmi les petits FAI. Bon nombre de ces demandeurs ont utilisé les services d'orientation et d'information, mais les bénéficiaires interrogés connaissaient peu ces services.

Résultat 4

Le FLBU a utilisé un système à deux phases pour impliquer les parties prenantes autochtones, en travaillant d'abord avec les principaux représentants, puis par le biais de processus de réconciliation entre la Couronne et les Autochtones, tels que le devoir de consultation. Étant donné que chaque communauté autochtone a des préférences qui lui sont propres, l'approche d'engagement doit s'adapter à chaque communauté.

Résultat 5

Le processus de demande et d'approbation a été lent, en particulier au début du programme, en raison du nombre élevé de demandes, du manque de personnel, des répercussions de la pandémie et de la complexité du programme. Les retards ont eu une incidence sur la rentabilité et la faisabilité de certains projets en raison de l'augmentation des coûts et du raccourcissement des délais.

Résultat 6

Le processus de cartographie des ménages mal desservis était complexe et contenait des informations inexactes.

Résultat 7

De nombreux bénéficiaires étaient satisfaits des processus d'accord de contribution et d'annonce publique. Certaines préoccupations ont été soulevées concernant la souplesse des conditions générales, l'utilisation d'accords bilatéraux parallèles et la manière dont le processus d'annonce publique était géré.

Résultat 8

Bien que la plupart des bénéficiaires aient été satisfaits des processus de demande de remboursement et de rapport, certaines préoccupations ont été soulevées concernant la durée/fréquence du processus de demande de remboursement et le niveau d'exigences du processus de production rapport.

Résultat 9

En raison de la nature complexe de leurs projets, les bénéficiaires ont fait face à divers défis de mise en œuvre qui échappaient largement au contrôle du programme FLBU. Des progrès ont été réalisés pour fournir des services Internet à 50/10 Mbps aux ménages mal desservis au Canada. Il reste deux ans pour atteindre les 67 % (533 000) de ménages restants ciblés par le FLBU, car le financement du programme doit prendre fin le 31 mars 2027.

Résultat 10

Les progrès ont été lents en ce qui concerne les objectifs de connectivité mobile du FLBU pour les communautés autochtones, une seule communauté ayant été desservie.

Résultat 11

Le précédent programme de large bande d'ISDE, Brancher pour innover (BI), a réalisé des progrès importants en matière de connectivité et complétait le FLBU, car il ciblait les infrastructures dorsales. Par conséquent, le programme BI, ainsi que le FLBU et d'autres programmes fédéraux et provinciaux/territoriaux de large bande, ont contribué à réduire l'écart de connectivité, le nombre de ménages mal desservis ayant diminué de 45 % entre 2020 et 2023.

Résultat 12

Les coûts administratifs se sont maintenus dans les limites prévues, mais les dépenses du programme FLBU ont été nettement inférieures aux prévisions, en partie en raison du temps nécessaire pour évaluer les propositions et négocier les accords, ainsi que de divers facteurs externes qui ont retardé la mise en œuvre de l'infrastructure par les FAI. Ces retards ont entraîné une augmentation du coût de nombreux projets, ce qui a posé des difficultés aux bénéficiaires.

Résultat 13

Une part importante de financement non fédéral a été mobilisée pour les projets financés par le FLBU. Les bénéficiaires ont indiqué que le FLBU avait joué un rôle catalyseur dans l'obtention de financements provenant d'autres programmes gouvernementaux et ont jugé que le FLBU était efficace dans la mise en place de partenariats visant à maximiser l'impact de l'accès à Internet à large bande.

Recommandations

Recommandation 1

Un Canada branché d'ISDE devrait explorer, tant pour les programmes actuels que futurs en matière de large bande, des approches visant à réduire le chevauchement géographique entre les propositions de projets et à améliorer les processus de validation afin de s'assurer que les zones mal desservies dans les propositions de projets des bénéficiaires sont exactes.

Recommandation 2

Un Canada branché d'ISDE devrait explorer, tant pour les programmes actuels que futurs en matière de large bande, des approches visant à réduire la complexité des processus de rapport et à rationaliser davantage les accords de contribution bilatéraux afin d'améliorer l'harmonisation.

Annexes

Annexe C : Modèle logique

Le modèle logique présenté ci-dessous sert de feuille de route pour le FLBU. Il décrit les résultats immédiats, les résultats intermédiaires ou à moyen terme et le résultat final.

Figure 28 : Modèle logique