Évaluation horizontale de la Loi canadienne anti-pourriel (LCAP)

De : Innovation, Sciences et Développement économique Canada

Mars 2018

Table des matières

• Résumé
• Sigles
• Historique
• Méthode
• Résultats
• Conclusions
• Recommandations
• Annexes
• Notes en fin de texte
• Réponse de la direction et plan d'action
• Résumé de l'évaluation horizontale de la Loi canadienne anti-pourriel (LCAP)

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Résumé

À propos de l'évaluation

Comme la LCAP est à ses débuts, cette évaluation a porté sur l'atteinte des résultats immédiats en examinant les composantes du spectre de la conformité; la gouvernance; et la mesure dans laquelle on peut mesurer les répercussions de la LCAP. L'évaluation réalisée à l'aide de méthodes de recherches qualitatives et quantitatives a couvert la période de 2010-2011 à 2016-2017.

Ce que l'évaluation a révélé

Les rôles et responsabilités ont été définis, et des mécanismes existent pour faciliter la gestion et la mise en œuvre de la LCAP. Cependant, le rôle de surveillance de l'ONC pourrait être renforcé et le rôle du BCons, clarifié. En outre, il serait possible d'améliorer la cohésion parmi les partenaires, en particulier entre les organismes d'application de la loi et les autres partenaires. De plus, les partenaires de la LCAP ont établi des relations internationales pour échanger de l'information et tirer parti des efforts conjoints lorsque cela est possible. Cependant, sauf en ce qui concerne le BC, il n'y a pas de disposition sur l'échange d'information avec d'autres partenaires nationaux non visés par la LCAP, ce qui limite la coopération sur les activités de conformité.

Pour promouvoir la conformité à la LCAP, chaque partenaire de mise en œuvre mène des activités d'éducation et de sensibilisation. Cependant, ces activités ne sont pas coordonnées et de nombreux aspects de la LCAP peuvent ne pas être bien compris par des entreprises comme les PME. Actuellement, le CNP recueille des renseignements pour surveiller la conformité et soutenir les organismes d'application de la loi. Les données du CNP pourraient peut-être faciliter l'échange d'information entre les partenaires de la LCAP et dans les activités de promotion de la conformité.

Le CRTC, le BC et le CPVP ont des pouvoirs et processus distincts pour enquêter sur les cas de non-conformité et intervenir. Trente-six enquêtes ont été réalisées et une série de mesures de conformité ont été prises depuis 2014-2015. Les parties prenantes externes ont l'impression que certains types de mesures de conformité pourraient mieux sensibiliser la population à la LCAP.

Bien qu'il soit trop tôt pour tirer des conclusions sur les répercussions, l'évaluation a permis de conclure qu'il y a des sources de données limitées pour évaluer les répercussions de la LCAP sur le marché électronique.

Recommandations

1. Pour améliorer la cohésion, les partenaires de la LCAP devraient réexaminer la structure de gouvernance actuelle, y compris les rôles et responsabilités et les comités de soutien.
2. L'Organe national de coordination doit collaborer avec les partenaires de la LCAP pour renforcer l'échange d'information, afin de faciliter la gestion et la mise en œuvre de la LCAP. Il convient d'envisager la communication des données agrégées des rapports du Centre de notification des pourriels.
3. Le cas échéant, les partenaires de la LCAP devraient collaborer et définir une approche coordonnée des activités d'éducation et de sensibilisation, afin d'améliorer la compréhension de la LCAP de la part des entreprises, ainsi que les répercussions et la portée de ces activités.
4. L'Organe national de coordination, en collaboration avec les partenaires de mise en œuvre, devrait renforcer sa capacité de collecte de données afin de s'assurer que l'information sur la performance est disponible pour évaluer les répercussions de la LCAP.

Sigles

BC

Bureau de la concurrence

BCons

Bureau de la consommation

CNP

Centre de notification des pourriels

CPVP

Commissariat à la protection de la vie privée du Canada

CRTC

Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes

ISDE

Innovation, Sciences et Développement économique Canada

LCAP

Loi canadienne anti-pourriel

LPRPDE

Loi sur la protection des renseignements personnels et des documents électroniques

ONC

Organe national de coordination

PE

Protocole d'entente

PME

Petite et moyenne entreprise

SAP

Sanctions administratives pécuniaires

Historique

• Contexte
• Description de la LCAP
• Environnement de la LCAP
• Spectre de la conformité

Context

Les messages électroniques commerciaux non sollicités, appelés courrier indésirable ou pourriel, représentent un problème mondial. Le pourriel est devenu un problème social et économique important et il nuit à la productivité des entreprises et des consommateurs. Plus de 90 % des courriels envoyés chaque jour en 2015 dans le monde étaient des pourriels^{Note de bas de page 1}. De même, on estime que le pourriel coûte à l'économie canadienne plus de 3 milliards de dollars par an^{Note de bas de page 2}.

En plus du courrier indésirable, il existe d'autres menaces électroniques, comme le vol d'identité, l'hameçonnage, le contenu faux et trompeur et les logiciels malveillants ou maliciels, qui sont devenues plus élaborées et plus répandues. Le pourriel et les menaces électroniques continuent de perturber le commerce électronique et de réduire la confiance qu'accordent les entreprises et les consommateurs au marché électronique, d'imposer des coûts élevés aux exploitants et utilisateurs des réseaux, de menacer la fiabilité et la sécurité du réseau et de compromettre la vie privée.

Alors que le pourriel et les menaces électroniques peuvent être causés par des acteurs illégitimes de  partout dans le monde, des entreprises légitimes peuvent également causer, sciemment ou non, des préjudices aux consommateurs et au marché électronique. Les consommateurs et les entreprises bénéficient d'une diminution des communications électroniques commerciales non sollicitées, car la confiance dans les moyens de communication électroniques et ceux qui les utilisent à des fins commerciales est essentielle à la prospérité de l'économie canadienne.

Avant 2010, le Canada était le seul pays du G8 à ne pas avoir adopté de loi anti-pourriel. À l'époque, les solutions technologiques à elles seules avaient été largement inefficaces pour endiguer la croissance et l'impact du pourriel et des menaces associées. L'industrie a poursuivi ses efforts, mais elle était entravée par l'absence d'interdictions législatives pour empêcher le pourriel et les autres menaces électroniques d'être commis ou préparés au Canada.

Pour dissuader le pourriel et les autres menaces électroniques, la Loi canadienne anti-pourriel (LCAP) a été adoptée en 2010. Outre certaines modifications apportées à la LPRPDE par la LCAP en 2011, la majorité des dispositions de la LCAP sont entrées en vigueur en 2014. La LCAP vise à protéger les consommateurs contre le pourriel, les menaces électroniques et la mauvaise utilisation de la technologie numérique tout7en assurant la compétitivité des entreprises sur le marché numérique mondial^{Note de bas de page 3}.

Description de la LCAP

La LCAP vise à protéger les Canadiens contre les pourriels et autres menaces électroniques provenant d'entreprises légitimes ou d'acteurs illégitimes. Elle établit un cadre réglementaire conforme aux pratiques exemplaires internationales et contribue aux efforts déployés par le gouvernement du Canada pour « améliorer les possibilités économiques et la sécurité des Canadiens »^{Note de bas de page 4}.

Par l'entremise de la LCAP, le Canada a adopté un modèle de consentement facultatif selon lequel les expéditeurs ne peuvent envoyer un message électronique commercial que s'ils demandent le consentement en premier lieu, ou satisfont à un critère d'exception ou d'exemption (se reporter à l'annexe A). La LCAP est neutre sur le plan technologique, ce qui signifie qu'elle s'applique à toutes les formes de communication électronique. Elle vise une approche équilibrée qui protège les intérêts des consommateurs et des organisations qui ont des raisons légitimes de communiquer par voie électronique. Les résultats attendus de la LCAP sont décrits à l'annexe B.

Les activités interdites par la LCAP comprennent^{Note de bas de page 5} :

1. la transmission de messages électroniques commerciaux sans le consentement (la permission) du destinataire, y compris les messages envoyés à des adresses électroniques ou des comptes de réseaux sociaux, et de messages textes à un téléphone cellulaire;
2. la modification de données de transmission dans un message électronique de façon à ce qu'il soit livré à une destination différente, sans avoir obtenu d'abord le consentement exprès des personnes concernées;
3. l'installation d'un programme informatique sans le consentement exprès du propriétaire du système informatique ou de son agent, comme un employé autorisé;
4. l'envoi d'indications fausses ou trompeuses au public, sous forme de messages électroniques;
5. la collecte de renseignements personnels en utilisant un ordinateur, en contravention à une loi fédérale (p. ex. le Code criminel du Canada); et
6. la collecte d'adresses électroniques en utilisant un ordinateur ou l'utilisation de telles adresses, sans avoir obtenu d'abord le consentement des personnes concernées (cueillette d'adresses).

La LCAP prévoyait une période de transition de trois ans pour laisser le temps aux entreprises et aux consommateurs de prendre connaissance des exigences de consentement et de s'y conformer.

Environnement de la LCAP

Le système de marché électronique dans lequel évolue la LCAP est complexe. La LCAP s'inscrit dans un éventail plus large de cadres juridiques et politiques nationaux et internationaux dans les domaines du spectre, des télécommunications, de la protection de la vie privée et de la cyberrésilience, y compris la cybersécurité

L'environnement habilitant de la LCAP peut être considéré comme un système avec cinq acteurs clés, y compris les législateurs et les décideurs politiques, les agents chargés de la conformité et de l'application de la loi, les fournisseurs de plateformes commerciales et les influenceurs, les fournisseurs de messagerie et les consommateurs.

Pour mettre en œuvre la LCAP, environ 69 millions de dollars sur sept ans (de 2010-2011 à 2016-2017) ont été attribués à :

1. Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), en particulier l'Organe national de coordination (ONC), le Bureau de la consommation (BCons) et le Bureau de la concurrence (BC);
2. Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), le principal organisme d'application de la LCAP, y compris le Centre de notification des pourriels (CNP); et
3. le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada (CPVP).

Les partenaires non chargés de l'application de la LCAP sont l'ONC et le BCons, et les organismes d'application sont le CRTC, le BC et le CPVP.

Spectre de la conformité

Le spectre de la conformité reflète les principales activités entreprises par les partenaires de mise en œuvre afin de favoriser le respect de la LCAP. Le spectre n'est pas linéaire et ses composantes sont interdépendantes. Les résultats d'une composante du spectre peuvent influencer les résultats d'autres composantes.

Méthode

• Contexte de l'évaluation et éléments pris en considération
• Méthodes de collecte de données

Contexte de l'évaluation et éléments pris en considération

Les objectifs de cette évaluation consistaient à fournir des informations précoces sur la mise en œuvre de la LCAP et à cerner les domaines où la mise en œuvre pourrait être améliorée.

Une évaluation de la LCAP était requise en 2017-2018 pour respecter les engagements stratégiques. C'est la première évaluation de la LCAP et elle couvre la période de 2010-2011 à 2016-2017.

Comme la LCAP en est à ses débuts, cette évaluation portait sur la réalisation de résultats immédiats (voir l'annexe B) en termes de ce qui fonctionne, pour qui et dans quelles circonstances, en examinant les éléments du spectre de la conformité comme suit :

L'évaluation a également porté sur la gouvernance et la mesure dans laquelle les répercussions de la LCAP sur le marché électronique peuvent être mesurées. Les données sur la performance fournies pour l'évaluation ne sont disponibles qu'à compter de 2014-2015, alors que la majorité des dispositions de la LCAP sont entrées en vigueur. Des précisions sur les limites de l'évaluation se trouvent à l'annexe C.

L'évaluation a été menée par la Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'ISDE. Elle est distincte de l'examen législatif de 2017 effectué par le Comité permanent de l'industrie, des sciences et de la technologie de la Chambre des commune^{Note de bas de page 7}.

Méthodes de collecte de données

Cette évaluation est fondée sur des méthodes de recherche qualitatives et quantitatives provenant de sources de données primaires et secondaires.

Résultats

• Gouvernance
• Échange d'information pour faciliter l'application de la LCAP : entre partenaires de la LCAP
• Échange d'information pour faciliter l'application de la LCAP : avec les partenaires nationaux et internationaux
• Promotion de la conformité
• Surveillance de la conformité
• IEnquêter sur les cas de non-conformité et prendre des mesures d'application de la loi
• Répercussions de la LCAP sur le marché électronique

Gouvernance

Constatation : Les rôles et les responsabilités des partenaires de la LCAP ont été définis au départ et des mécanismes de gouvernance existent pour soutenir sa mise en œuvre. Cependant, le rôle de supervision de l'Organe national de coordination pourrait être renforcé et le rôle du Bureau de la consommation, clarifié. En outre, il existe une occasion d'améliorer la cohésion entre les partenaires.

Les rôles et les responsabilités des partenaires ont été définis dans les documents fondamentaux et les mandats législatifs, comme suit :

• Non-application
  • ONC
    • Surveillance des politiques, y compris le suivi et les rapports
    • Supervision de la communication publique et des activités de sensibilisation
    • Soutien aux organismes d'application de la loi
  • BCons
    • Diriger et coordonner l'éducation et la sensibilisation des consommateurs et des petites entreprises à la LCAP, y compris la gestion du site Internet FightSpam
• Application
  • CRTC – Par la LCAP :
    • Applique de la loi et enquête sur la transgression d'interdictions à l'égard de l'envoi de pourriels, de la modification de données transmises et de l'installation de programmes informatiques dans des systèmes ou des réseaux sans consentement préalable.
    • Encourage la conformité par la sensibilisation, les sanctions et les recours contre les infractions, comme des SAP.
  • BC – Par l'apport de modifications à la Loi sur la concurrence :
    • Encourager la conformité, faire respecter la loi et enquêter sur les cas de représentations électroniques fausses ou trompeuses
      Encourager la conformité aux dispositions de la Loi sur la concurrence liées à la LCAP par la sensibilisation, les sanctions et les recours pour contre les infractions, comme des SAP.
  • CPVP – Par l'apport de modifications à la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (LPRPDE) :
    • Faire respecter la loi et enquêter sur la collecte et l'utilisation non autorisées d'adresses électroniques à l'aide de programmes informatiques, et sur la collecte et l'utilisation non autorisées de renseignements personnels par tout moyen de télécommunication effectuées en accédant à un système informatique
      Encourager le respect des dispositions de la LPRPDE relatives à la LCAP grâce à la sensibilisation et aux recours (à l'exclusion des SAP).
• Collecte de renseignements
  • Centre de notification des pourriels (CNP)
    • Housed within the CRTC, primarily to support the enforcement agencies
    • Receives submissions and reports of spam and other electronic threats
    • Gathers voluntarily provided or publicly available information to identify potential violations and support enforcement of CASL
    • Manages CASL information databases, allow access to databases by the enforcement agencies and report on trends and metrics
      

La situation du Canada est unique par rapport à celle des États-Unis, du Royaume- Uni et de l'Australie en ce qu'il engage plusieurs partenaires fédéraux avec des mandats différents, mais complémentaires pour mettre en œuvre sa loi anti- pourriel.

Un certain nombre de comités et de mécanismes de gouvernance ont été créés pour mettre en œuvre la LCAP. Pour soutenir tous les partenaires, deux comités sont présidés par l'ONC : un comité de direction principal et un comité opérationnel. Ces comités sont les principaux forums ou tous les partenaires discutent des priorités, échangent de l'information, évitent les doubles emplois et tirent parti des efforts conjoints. En outre, pour les organismes chargés de l'application de la loi :

• Un Protocole d'entente (PE) clarifie la coopération, la coordination et le partage d'information entre les organismes dans l'exercice de leurs activités d'application.
• Un groupe de travail sur l'application de la loi composé d'enquêteurs du CRTC, du BC et du CPVP se réunit régulièrement pour discuter des enquêtes potentielles et en cours.
• Un Groupe de travail sur le CNP réunissant des représentants du CNP, de l'équipe d'application du CRTC ainsi que du BC et du CPVP s'assure que le CNP répond aux besoins de ses utilisateurs.

L'évaluation a révélé que les rôles et les responsabilités des organismes d'application de la loi sont bien compris et que les mécanismes de gouvernance sont utilisés par les organismes. Cependant, les choses sont moins claires pour les partenaires non chargés de l'application (ONC et BCons).

En ce qui concerne l'ONC, les répondants ont indiqué qu'ils n'étaient pas certains du rôle de l'ONC dans la supervision, étant donné que chaque organisme a des mandats législatifs clairs et distincts. Les données montrent que la plupart des réunions des comités présidés par l'ONC ont eu lieu jusqu'en 2014-2015 pour l'entrée en vigueur de la majorité des dispositions de la LCAP et l'établissement du CNP. Depuis lors, ces comités se sont réunis de façon ponctuelle.

De plus, l'ONC et le BCons ont des rôles liés à la coordination des activités de communication et de sensibilisation, bien que, dans la pratique, cela ne se produise pas. Compte tenu de son rôle central d'application de la LCAP, le CRTC a joué un rôle primordial dans l'éducation et la sensibilisation à la LCAP. Cette approche réduit le risque de fournir des interprétations conflictuelles de la LCAP au public et aux parties prenantes. Dans l'ensemble, l'évaluation a révélé qu'il y aurait des avantages à une plus grande cohésion entre tous les partenaires, en particulier entre les organismes d'application de la loi et les partenaires non responsables de l'application de la loi.

Recommandation : Pour améliorer la cohésion, les partenaires de la LCAP devraient réexaminer la structure de gouvernance actuelle, y compris les rôles et responsabilités et les comités de soutien.

Échange d'information pour faciliter l'application de la LCAP : entre partenaires de la LCAP

Constatation : L'échange d'information entre les organismes d'application de la loi est efficace. Bien que les partenaires aient des mandats distincts, il existe des possibilités d'améliorer l'échange d'information entre tous les partenaires.

Il y a deux niveaux d'échange d'information entre les partenaires de la mise en œuvre :

• Parmi les organismes d'application de la loi

  • Les organismes d'application de la loi sont en mesure d'échanger de l'information entre eux si cela concerne l'application de la LCAP. L'évaluation a révélé des preuves d'échange d'information pour soutenir les enquêtes parallèles. Par exemple, le CRTC et le CPVP ont échangé des renseignements concernant leurs enquêtes sur Compu-Finder. Compu-Finder a fait l'objet d'une enquête de la part du CRTC principalement pour avoir envoyé des messages électroniques commerciaux non sollicités aux destinataires sans consentement préalable et ne pas avoir donné suite aux demandes de désabonnement, et a fait l'objet d'une enquête du CPVP en ce qui concerne les questions de consentement en vertu de la LPRPDE et de la collecte d'adresses.
  • L'évaluation a également révélé que l'échange d'information peut être difficile, d'autant plus que les mandats législatifs des organismes d'application de la loi s'étendent au-delà de la LCAP. Par exemple, alors que le CPVP menait une enquête, il a trouvé des informations qui pourraient concerner le mandat du BC d'assurer la vérité dans la publicité. Comme l'information n'était pas liée à la LCAP, elle ne pouvait pas être communiquée au BC.
  • Malgré quelques défis, l'évaluation a révélé que le CRTC, le BC et le CPVP ont établi de bonnes relations de travail pour appuyer l'application de la LCAP, compte tenu de leurs mandats législatifs respectifs.

• Entre tous les partenaires

  • Alors que l'échange d'information est indispensable, car il encourage la communication et permet la coordination entre les partenaires qui mènent des activités similaires, l'évaluation a révélé que l'échange d'information était limité surtout en raison des défis cernés dans la section portant sur la gouvernance. Des entrevues avec les partenaires de la LCAP donnent à penser que la communication continue faciliterait la mise en œuvre de la LCAP.

Recommandation : L'Organe national de coordination doit collaborer avec les partenaires de la LCAP pour renforcer l'échange d'information, afin de faciliter la gestion et la mise en œuvre de la LCAP. Il faudrait envisager la communication17 des données agrégées des rapports du Centre de notification des pourriels.

Échange d'information pour faciliter l'application de la LCAP : avec les partenaires nationaux et internationaux

Constatation : La LCAP comprend des dispositions relatives à l'échange d'information entre les organismes d'application et les partenaires internationaux, mais, sauf en ce qui concerne le BC, il n'y a aucune disposition sur l'échange d'information avec d'autres partenaires nationaux non visés par la LCAP, ce qui limite la coopération sur les activités de conformité.

Avec les partenaires internationaux

L'analyse des données et les entrevues montrent que les partenaires de mise en œuvre de la LCAP participent à divers forums et réseaux internationaux et ont établi un certain nombre de protocoles d'entente internationaux et d'accords bilatéraux. Cela permet aux partenaires de mettre en commun les pratiques exemplaires, de prendre connaissance des enquêtes et de tirer parti des efforts conjoints lorsque cela est possible. Grâce à des protocoles d'entente, les partenaires ont établi des relations avec plus de dix pays, dont l'Australie, les Pays-Bas, le Royaume- Uni et les États-Unis.

En 2011, la LCAP a modifié la LPRPDE afin de permettre au CPVP d'échanger de l'information et de collaborer avec les organismes nationaux et internationaux de protection des données. Par exemple, en 2015, le CPVP et le Commissariat à l'information australien (Office of the Australian Information Commissioner) ont mené une enquête conjointe sur la violation de données du site Web Ashley Madison qui a entraîné la divulgation de renseignements personnels sensibles liés à 36 millions de comptes d'utilisateurs.

Toujours en 2015, le CRTC a exécuté son premier mandat en vertu de la LCAP dans le cadre d'un effort international coordonné mené par le Federal Bureau of Investigation des États-Unis pour une enquête internationale sur les réseaux de zombies qui avaient infecté plus d'un million d'ordinateurs dans 190 pays.

Avec les partenaires nationaux

Il n'y a pas de dispositions explicites sur l'échange d'information liée à la LCAP en dehors des organismes d'application de la LCAP, à une exception près. Le BC est en mesure d'échanger de l'information conformément à des dispositions préexistantes de la Loi sur la concurrence, avec d'autres organismes d'application de la loi, ou lorsque l'information à communiquer sert à administrer ou à faire respecter la Loi sur la concurrence. Bien que le CRTC, le BC et le CPVP aient accès au CNP, d'autres organisations ne l'ont pas, et les données du CNP ne peuvent être échangées avec des organisations comme le Centre antifraude du Canada ou la Gendarmerie royale du Canada. Les répondants ont indiqué que les restrictions visant l'échange d'information avec les organismes nationaux chargés de l'application de la loi et de la sécurité nationale ont une incidence importante sur la coopération liée aux activités de conformité. Bien que la collaboration puisse aider à protéger les Canadiens contre les menaces électroniques, les efforts déployés pour relever ces défis ne relèvent pas des partenaires de la LCAP.

Promotion de la conformité

Constatation : Chaque partenaire de mise en œuvre mène des activités d'éducation et de sensibilisation dans le but de promouvoir la conformité à la LCAP. Toutefois, ces activités ne sont pas coordonnées et il y a beaucoup d'aspects de la LCAP qui peuvent ne pas être bien compris

Pour promouvoir la conformité, les partenaires mènent des activités d'éducation et de sensibilisation des parties prenantes qui visent à sensibiliser le public à l'objectif, aux exigences et aux effets de la LCAP. Ces activités sont indispensables pour éduquer les entreprises sur la loi et pour promouvoir la conformité à la LCAP.

Les partenaires de la LCAP (principalement le CRTC et le CPVP) mènent des activités de communication et de sensibilisation individuelles et conjointes avec des entreprises et des associations, cabinets d'avocats et autres parties prenantes. En voici quelques exemples :

• CRTC : En 2014-2015, le CRTC a mené plus de 20 activités de sensibilisation, ce qui lui a permis d'entrer en contact avec plus de 3 500 organisations au Canada. Le CRTC a également organisé une tournée de sensibilisation auprès d'environ 1 700 représentants d'entreprises. Depuis 2015-2016, le CRTC a tenu plus de 15 séances d'information avec des représentants de l'industrie et 17 séances de sensibilisation sur la conformité.
• CPVP : En 2014-2015, le CPVP a entrepris plusieurs activités, dont des présentations aux entreprises, organisations et particuliers du Canada. Depuis 2015-2016, environ 29 activités ont eu lieu, y compris une tournée de conférences qui ciblaient les petites entreprises et comprenaient des renseignements sur la LCAP.
• BC : Le BC joue un rôle plus limité dans les activités de communication et de sensibilisation propres à la LCAP. Le BC émet des avis périodiques aux consommateurs et aux entreprises concernant les pratiques commerciales trompeuses, et il publie du contenu et des conseils sur divers sujets afin de sensibiliser le public aux pratiques de marketing fausses et trompeuses dans le marché électronique. Le BC a participé à des événements tels qu'un séminaire conjoint organisé par l'American Bar Association et l'Association du Barreau canadien.
• BCons : Le BCons gère le site Web FightSpam et, jusqu'en 2014-2015, il a élaboré un certain nombre de produits infographiques ciblant les petites et moyennes entreprises (PME) et les particuliers.
• ONC : L'ONC n'a pas dirigé d'activités de sensibilisation directement, mais il a participé à des séances conjointes avec le CRTC et il est la principale ressource lorsque les parties prenantes communiquent avec le
  ministre de l'ISDE au sujet des questions liées à la LCAP.

Malgré ces activités de communication et de sensibilisation, l'évaluation a révélé que la fréquence et les types des activités de sensibilisation varient selon le partenaire et qu'il existe rarement une coordination entre les partenaires même si les publics cibles sont similaires. En outre, il a été constaté que de nombreux aspects de la LCAP pourraient ne pas être bien compris. Un sondage réalisé en 2017 auprès de plus de 200 PME^{Note de bas de page 13} et de répondants externes a révélé que les conseils étaient insuffisants pour les entreprises. Grâce à l'analyse des données administratives, des entrevues et de l'examen des documents, l'équipe d'évaluation a découvert un certain nombre de domaines où la LCAP pourrait ne pas être bien comprise :

Through an analysis of administrative data, interviews and document review, the evaluation found a number of areas where CASL may not be well understood:

• Notions de base de la LCAP : Y compris la définition des messages électroniques commerciaux, les exigences du consentement et les diverses exceptions à la LCAP.
• Intention de la LCAP : Certains répondants externes croient que dissuader l'envoi de messages non sollicités provenant d'entreprises commerciales ne règle pas le problème des menaces plus néfastes pour le marché, comme celles causées par des acteurs illégitimes. La LCAP est destinée à aider à dissuader différents types de menaces électroniques. Cependant, à ce jour, la majorité des mesures de conformité se limitent principalement aux messages électroniques commerciaux non sollicités, il y a peu de mesures d'application contre d'autres menaces, comme celles causées par des acteurs illégitimes. Cela peut influencer la perception des parties prenantes externes et leur compréhension de l'objectif général de la LCAP.
• Portée de la LCAP : Quelques répondants externes et 48 % des répondants à un sondage réalisé en 2015 par Cyberimpact^{Note de bas de page 13} nont affirmé que la LCAP nuit à leur capacité de faire concurrence à leurs homologues de l'étranger qui peuvent ne pas se conformer à la législation canadienne. Cependant, cette préoccupation repose sur une perception erronée, car la LCAP s'applique aux entreprises nationales et internationales qui envoient des messages électroniques commerciaux à des destinataires au Canada.
• Champ d'application de la LCAP : Il y a peu d'information sur la façon dont la LCAP aborde les menaces électroniques nuisibles au-delà du pourriel et sur la façon dont la LCAP s'ajoute aux autres efforts canadiens et internationaux en matière de protection des consommateurs et de cybersécurité.

Recommandation : Au besoin, les partenaires de la LCAP devraient collaborer et élaborer une approche coordonnée des activités d'éducation et de sensibilisation afin d'améliorer la compréhension de la LCAP par les entreprises, ai2n0si que les répercussions et la portée de ces activités.

Surveil ance de la conformité

Constatation : Le Centre de notification des pourriels surveille la conformité en recueillant des informations qui aident les organismes d'application de la loi à enquêter sur les cas de non-conformité et à y répondre. Le CNP pourrait avoir l'occasion de soutenir d'autres activités visant à promouvoir la conformité et la sensibilisation au pourriel et aux menaces en ligne.

Le CNP sert de référentiel central de renseignements en recueillant des informations sur le pourriel et d'autres menaces électroniques. Il contient des dossiers comme des mémoires publics et des rapports internationaux, entre autres sources de données.

Les données du CNP sont utilisées par les organismes d'application de la loi pour surveiller la conformité à la LCAP. Comme l'a montré le Plan détaillé du service de notification des pourriels (voir l'annexe D), la base de données du CNP est consultée individuellement par chaque organisme d'application de la loi qui détermine individuellement la façon dont les données du CNP seront utilisées. Les données montrent que le CNP aide les organismes d'application de la loi à enquêter sur les cas de non-conformité et à y réagir. Par exemple :

• Plus de 90 % des rapports de renseignements du CRTC utilisent l'information du CNP, et 86 % de leurs enquêtes en 2014-2015 ont progressé grâce aux données du CNP.
• Le CPVP a analysé environ 1000 soumissions liées à l'affaire Compu-Finder.
• Le BC utilise l'information du CNP pour un ratissage sur les tendances et les statistiques afin d'orienter les priorités et de faire progresser les enquêtes.

L'évaluation a révélé qu'il peut y avoir des occasions pour que les données du CNP servent aussi à la sensibilisation à la LCAP. Les répondants ont suggéré qu'une plus grande connaissance de la LCAP et du CNP augmenterait probablement les signalements au CNP, ce qui fournirait plus de renseignements aux organismes d'application de la loi. En outre, ils ont suggéré que les données agrégées du CNP pourraient être utilisées pour les produits de communication externes afin de promouvoir la conformité à la LCAP. Il est important de noter que le CRTC fournit des informations agrégées du CNP dans des présentations externes, mais qu'il pourrait y avoir d'autres occasions de communiquer ce type d'information au le public.

Enquêter sur les cas de Constatation non-conformité et prendre des mesures d'application de la loi

Constatation : Les organismes d'application de la loi ont mené un certain nombre d'enquêtes et ont publié une série de mesures de conformité. Selon les perceptions, certains types de mesures peuvent favoriser la sensibilisation à la LCAP et, à leur tour, améliorer la conformité

Chaque organisme d'application de la loi a des pouvoirs et des processus distincts pour enquêter sur la non- conformité des entreprises légitimes et des acteurs illégitimes, et pour y répondre. Les décisions de poursuivre une enquête potentielle et d'émettre une mesure de conformité sont fondées sur un certain nombre de facteurs. Bien que ces facteurs varient légèrement d'un partenaire à l'autre, ils comprennent généralement :

• la nature, la gravité et l'impact de l'infraction;
• les antécédents de non-conformité; et
• la durée et la portée de la conduite problématique.

Les organismes d'application de la loi peuvent prendre un certain nombre de mesures pour encourager la conformité, depuis les lettres d'avertissement jusqu'aux SAP (à l'exclusion du CPVP) et aux poursuites (dans le cas du BC).

Mesures de conformité (de 2014-2015 à 2016-2017)

CRTC	BC	CPVP
Lettres d'avertissement (22) Avis de violation (7) Engagements (4) SAP (1,9 M$)	Accords de conformité (7) SAP (5,25 M$) Remises/remboursements aux consommateurs touchés (24,58 M$) Dons à des groupes de défense des intérêts du public (1,05 M$) Paiement des frais d'enquête au BC (350 000 $)	Accord de conformité (1) Lettres de préoccupation (6)

Les enquêtes se poursuivent souvent d'année en année, car la durée dépend de la complexité et de la nature des infractions éventuelles. Entre 2014-2015 et 2016-2017, au total, 36 enquêtes ont été menées à terme par les organismes d'application de la loi (23 par le CRTC, 8 par le BC et 5 par le CPVP). La majorité d'entre elles étaient liées au pourriel et à la collecte d'adresses.

L'examen des documents et une analyse comparative internationale ont révélé que le Canada est considéré comme l'un des régimes antipourriel les plus rigoureux du monde. Les pénalités pour violation de la LCAP peuvent aller jusqu'à 1 million de dollars pour les particuliers et 10 millions de dollars pour les entreprises. Les répondants externes suggèrent qu'une intensification progressive des mesures de conformité (p. ex. émettre des avertissements avant les SAP) pourrait aider les entreprises à mieux comprendre la loi et à s'y conformer avant que des pénalités plus sévères ne soient imposées. Cependant, les mesures de conformité sont prises après analyse de plusieurs facteurs. L'évaluation a révélé que les organismes d'application de la loi pourraient avo2i2r à mieux expliquer les facteurs pris en considération et la détermination des pénalités.

Répercussions de la LCAP sur le marché électronique

Constatation : Étant donné que la LCAP en est à ses débuts, il y a peu d'éléments probants pour en déterminer les répercussions. De plus, il existe des données limitées pour évaluer les répercussions de la LCAP sur le marché électronique.

Étant donné que la LCAP en est à ses débuts, il est trop tôt pour tirer des conclusions sur les répercussions de la LCAP sur le marché électronique. Cependant, l'évaluation a permis de dégager des observations préliminaires. Pour s'assurer que l'impact de la LCAP puisse être pleinement évalué à un stade ultérieur, il sera important que les partenaires cernent les sources de données appropriées.

Répercussions sur les entreprises

Bien que l'intention de la LCAP n'était pas d'entraîner des coûts de conformité inutiles, l'étude des documents et des entrevues indique que les entreprises doivent assumer des coûts de mise en place et d'exploitation continue pour se conformer aux exigences de la LCAP^{Note de bas de page 14}. L'ampleur de ces coûts est inconnue. De plus, certaines PME pourraient ne pas avoir les ressources nécessaires pour obtenir des conseils juridiques, ni la technologie qui leur permettrait de fonctionner conformément aux dispositions de la LCAP.

Les données montrent également que, par conséquent, certaines entreprises pourraient choisir de réduire leur activités de marketing^{Note de bas de page 15}. Un sondage réalisé en 2017 a révélé que 42 % des entreprises ont réduit leur recours au marketing électronique et 7 % ont complètement cessé d'utiliser le marketing électronique^{Note de bas de page 16}. L'impact de ces coûts et les changements apportés aux pratiques commerciales quant à la capacité de soutenir la concurrence sont inconnus.

Répercussions sur les consommateurs

Le modèle de consentement exprès vise à encourager les entreprises à améliorer le nettoyage des données et les processus de gestion de la communication avec les consommateurs^{Note de bas de page 17}. Les données montrent que depuis la mise en œuvre de la LCAP, les taux moyens de désabonnement et de plaintes ont diminué, ce qui indique que les clients reçoivent les communications qu'ils veulent recevoir^{Note de bas de page 18}. En outre, les spécialistes du marketing canadiens ont atteint l'un des taux de placement les plus élevés dans les boîtes de réception, avec une moyenne de 90 %, soit une moyenne supérieure à la moyenne mondiale de 80 %^{Note de bas de page 19}.

Recommandation : L'Organe national de coordination, en collaboration avec les partenaires de mise en œuvre, devrait renforcer sa capacité de collecte de données afin de s'assurer que l'information sur le rendement est disponible pour évaluer les répercussions de la LCAP.

Conclusions

L'évaluation a mené à sept constatations, à la lumière des sources de données quantitatives et qualitatives.

Gouvernance

• Les rôles et les responsabilités des partenaires de la LCAP ont été définis au départ, et des mécanismes de gouvernance existent pour en soutenir la mise en œuvre. Toutefois, le rôle de surveillance de l'organe national de coordination (ONC) pourrait être renforcé et le rôle du Bureau de la consommation (BCons), clarifié. De plus, il existe une occasion d'améliorer la cohésion entre les partenaires.

Échange d'information pour faciliter l'application de la LCAP : Entre partenaires de la LCAP

• L'échange d'information entre les organismes d'application est efficace. Bien que les partenaires aient des mandats distincts, il existe des possibilités d'améliorer l'échange d'information entre tous les partenaires.

Échange d'information pour faciliter la LCAP : Avec les partenaires nationaux et internationaux

• La LCAP comprend des dispositions relatives à l'échange d'information entre les organismes d'application et les partenaires internationaux, mais, sauf en ce qui concerne le BC, il n'y a aucune disposition sur le partage d'information avec d'autres partenaires nationaux non visés par la LCAP, ce qui limite la coopération sur les activités de conformité.

Promotion de la conformité

• Chaque partenaire de mise en œuvre mène des activités d'éducation et de sensibilisation dans le but de promouvoir la conformité à la LCAP. Cependant, ces activités ne sont pas coordonnées et de nombreux aspects de la LCAP pourraient ne pas être bien compris.

Surveillance de la conformité

• Le Centre de notification des pourriels surveille la conformité en recueillant des informations qui aident les organismes d'application de la loi à enquêter et à intervenir en cas de non-conformité. Le CNP pourrait avoir l'occasion de soutenir d'autres activités visant à promouvoir la conformité et la sensibilisation au pourriel et aux menaces en ligne.

Enquête sur les cas de non-conformité et prise de mesures d'application de la loi

• Les organismes d'application de la loi ont mené un certain nombre d'enquêtes et ont publié une série de mesures de conformité. On a l'impression que certains types de mesures peuvent favoriser la sensibilisation à la LCAP et, à leur tour, améliorer la conformité.

Répercussions de la lcap sur le marché électronique

• Étant donné que la LCAP n'en est qu'à ses débuts, il y a peu d'éléments probants pour en déterminer les répercussions. De plus, il existe peu de données disponibles pour évaluer les répercussions de la LCAP sur le marché électronique.

Recommandations

À la lumière des constats découlant de l'évaluation, quatre recommandations ont été formulées:

1. Pour améliorer la cohésion, les partenaires de la LCAP devraient réexaminer la structure de gouvernance actuelle, y compris les rôles et responsabilités et les comités de soutien.
2. L'Organe national de coordination doit collaborer avec les partenaires de la LCAP pour renforcer l'échange d'information, afin de faciliter la gestion et l'exécution de la LCAP. Il convient d'envisager la communication des données agrégées des rapports du Centre de notification des pourriels.
3. Au besoin, les partenaires de la LCAP devraient collaborer et élaborer une approche coordonnée des activités d'éducation et de sensibilisation afin d'améliorer la compréhension de la LCAP par les entreprises, ainsi que les répercussions et la portée de ces activités.
4. L'Organe national de coordination, en collaboration avec les partenaires de mise en œuvre, devrait renforcer sa capacité de collecte de données afin de s'assurer que l'information sur le rendement est disponible pour évaluer les répercussions de la LCAP.

Annexes

• A – Exceptions à la LCAP
• B – Modèle logique de la LCAP
• C – Limites de l'évaluation
• D – Plan détaillé du service de notification des pourriels
• E – Analyse comparative

Annexe A : Exceptions à la LCAP

La LCAP comporte des exceptions :

• Messages électroniques commerciaux^{Note de bas de page 23}
  • envoyés sur des plateformes où les informations d'identification et de désabonnement requises sont publiées de manière visible et facilement accessibles au destinataire sur l'interface utilisateur, où la duplication dans chaque message serait inutilement répétitive;
  • envoyés et reçus dans le cadre de comptes sécurisés, confidentiels et à accès limité, auxquels seul le fournisseur du compte peut envoyer des messages, tels que des sites Internet de banques;
  • sollicités ou envoyés en réponse à des plaintes, demandes de renseignements et demandes;
  • envoyés en raison d'une obligation juridique ou pour faire valoir un droit, une obligation juridique, une décision de justice, un jugement ou un tarif; pour informer d'un droit, d'une obligation juridique, d'une décision de justice, d'un jugement ou d'un tarif existant ou en cours; ou pour faire valoir un droit découlant d'une loi du Canada, d'une province ou d'une municipalité du Canada ou d'un État étranger.
  • envoyés par ou pour le compte d'organismes de bienfaisance enregistré* à des fins de collecte de fonds; ou
  • envoyés par ou pour le compte d'un parti ou d'une organisation politique, ou d'une personne qui est un candidat — au sens d'une loi du Parlement ou de la législature d'une province — à une fonction élective et dont le message a pour but principal de solliciter une contribution : défini au paragraphe 2(1) de la Loi électorale du Canada.
• Modification de données de transmission
  • Il est interdit, dans le cadre d'une activité commerciale, de modifier ou de faire modifier les données de transmission dans un message électronique. Ceci ne s'applique pas si la modification est effectuée par un fournisseur de services de télécommunication à des fins de gestion de réseau.
• Consentement exprès
  • Si une personne demande un consentement exprès au nom d'une personne dont l'identité est inconnue (conformément aux articles 6 à 8 de la Loi),
  • a) la seule information qui doit être fournie en vertu de ce paragraphe est une information prescrite identifiant la personne qui demande le consentement; et
  • b) la personne qui demande le consentement doit se conformer aux règlements quant à l'utilisation qui peut être faite du consentement et aux conditions dans lesquelles le consentement peut être utilisé.

* La Loi sur la concurrence n'inclut pas cette exception, car les dispositions de la Loi sur la concurrence s'appliquent également aux organismes de bienfaisance.

Annexe B : Modèle logique de la LCAP

Annexe C : Limites de l'évaluation

Annexe D : Plan détaillé du service de notification des pourriels

Annexe E : Analyse comparative

Le Canada dispose d'une loi anti-pourriel robuste grâce à son modèle de consentement exprès et ses capacités d'application, ce qui est comparable à ce qui se fait en Australie et au Royaume-Uni.

-	Canada	Australie	Royaume-Uni	États-Unis
Législation	Loi canadienne anti-pourriel	Loi de 2003 sur le pourriel	Privacy and Electronic Communications (EC Directive) Regulations de 2003	Controlling the Assault of Non- Solicited Pornography and Marketing Act
Modèle de consentement	Consentement exprès	Consentement exprès	Consentement exprès	Retrait
Sanctions	Jusqu'à 1 000 000 $ CAN pour les particuliers et jusqu'à 10 000 000 $ CAN pour les entreprises, par infraction.	Amendes allant jusqu'à 1 370 349 $ US par jour.	Amendes jusqu'à 607 927 $ US pour les infractions graves.	Sanctions civiles jusqu'à 16 000 $ US pour chaque courriel distinct, préjudices jusqu'à concurrence de 250 $ par infraction – montant maximal de 2 000 000 $ US.
Application	Message électronique commercial : message dont l'objectif est d'encourager la participation à une activité commerciale.	Message électronique commercial : message envoyé par une adresse électronique et utilisant un service de transport Internet avec une intention commerciale. Les appels vocaux ne sont pas considérés comme des messages électroniques.	Moyens électroniques, y compris le téléphone, les messages téléphoniques automatisés, le télécopieur et le courrier électronique.	Message électronique commercial : message électronique qui a pour objectif principal la publicité commerciale ou la promotion d'un produit ou service commercial.
Droit privé d'action	Des articles ont été annulés Ils devaient s'appliquer aux entreprises et aux particuliers. Pas d'obligation de prouver qu'il y a eu préjudice.	S'applique aux entreprises et aux particuliers qui ont subi une perte ou un préjudice.	S'applique si quiconque subit un préjudice.	S'applique aux fournisseurs de services Internet uniquement, car ceux-ci engagent des dépenses pour protéger leurs systèmes et leurs clients. Ne s'applique pas aux particuliers.

Notes en fin de texte

Réponse de la direction et plan d'action

A – Aux fins d'inclusion dans le rapport

Les conclusions et les recommandations découlant de l'initiative d'évaluation horizontale de la Loi canadienne anti-pourriel (LCAP) ont été communiquées aux partenaires de la LCAP, notamment Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC), le Bureau de la concurrence et le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada. Les dirigeants de tous les partenaires de la LCAP ont été consultés par rapport aux conclusions indiquées dans le présent rapport. Les partenaires de la LCAP ont accepté les mesures proposées, lesquelles devront être prises d'ici le mois d'avril 2019 pour donner suite aux recommandations formulées.

B – Aux fins de suivi – Mesures détaillées pour donner suite aux recommandations du rapport

Les partenaires de la LCAP, notamment le Bureau de la consommation, le CRTC, le Bureau de la concurrence et le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, ont fourni de l'information et accepté les mesures proposées qui sont décrites dans la présente réponse de la direction et plan d'action. En tant qu'organisme de coordination national pour l'initiative liée à la LCAP, ISDE coordonnera toute activité de suivi relative à ce plan avec les partenaires de la LCAP.