Cadre politique et technique
Service mobile à large bande (SMLB) — bande de 700 MHz
Service radio à large bande (SRLB) — bande de 2 500 MHz

PARTIE B — Décisions sur un cadre politique et technique visant le spectre pour les services mobiles commerciaux à large bande, dans la bande de 700 MHz

B3. Mesures pour promouvoir la concurrence

100. Dans la consultation sur la bande de 700 MHz, Industrie Canada a sollicité des commentaires au sujet des mécanismes appropriés de mise aux enchères qu’il y aurait lieu d’adopter si Industrie Canada décidait que des mesures précises pour promouvoir la concurrence sont souhaitables. Des commentaires ont été sollicités au sujet des questions suivantes :

• s’il faut mettre en œuvre un plafond de fréquences ou réserver des fréquences;
• si un éventuel plafond de fréquences devrait s’appliquer uniquement à la bande de 700 MHz, ou s’il devrait être plus vaste (par exemple comprendre tout le spectre des services mobiles);
• les attributs de fréquences éventuellement réservées, y compris la quantité de spectre réservé, quels blocs de fréquences seraient visés et les critères d’admissibilité des soumissionnaires aux blocs de fréquences réservés;
• si des restrictions devraient être imposées pour garantir l’atteinte des objectifs de politique (par exemple si les échanges touchant les licences de spectre pour les fréquences réservées devraient être restreints ou s’il faut imposer un plafond de fréquences pendant une période donnée); et
• si des règles précises de soumission devraient s’appliquer aux soumissionnaires et à leurs entités affiliées ou associées.

Résumé des commentaires

101. Les commentaires soumis par les parties sur ces questions étaient passablement divergents. La plupart des grands fournisseurs de services sans fil, dont Bell, Rogers, SaskTel et TELUS, ont soutenu qu’il n’est pas nécessaire de prendre des mesures particulières pour promouvoir la concurrence et que toute intervention du gouvernement nuirait à l’industrie canadienne du sans-fil. Bell a indiqué qu’en raison de la rareté des fréquences dans la bande de 700 MHz, l’imposition de fréquences réservées ou d’un plafond de fréquences aurait un impact majeur sur la capacité de déterminer, via les enchères, qui est le mieux placé pour utiliser les fréquences. De plus, toujours selon Bell, les fréquences réservées ou le plafond de fréquences désavantagerait en permanence au moins un des trois fournisseurs nationaux de services sans fil.

102. Rogers a aussi soutenu qu’il n’y a pas assez de fréquences disponibles pour les enchères dans la bande de 700 MHz pour permettre d’en réserver une partie. Rogers a fait valoir que, dans l’éventualité où Industrie Canada déciderait d’adopter un mécanisme de réserve de fréquences, les soumissionnaires admissibles devraient être restreints à soumissionner uniquement à l’égard des blocs de fréquences réservés. Rogers a ajouté que si Industrie Canada décidait d’adopter une limite de regroupement des fréquences, le Ministère devrait opter pour un « plafond d’enchères » uniquement à l’égard des fréquences de la bande de 700 MHz, et non pas pour un « plafond de fréquences » de portée générale applicable aux autres avoirs en fréquences. Rogers a aussi soutenu que, si un plafond était imposé, il devrait être partagé par les sociétés affiliées et associées qui participent à la mise sur pied du réseau ou à la mise en marché des services.

103. TELUS estimait aussi qu’il ne devrait pas y avoir de fréquences réservées ou de plafond de fréquences pour les enchères de la bande de 700 MHz. TELUS a cependant ajouté que, si Industrie Canada devait décider qu’un certain mécanisme était approprié, un plafond de fréquences raisonnablement conçu serait préférable à des fréquences réservées. TELUS accorderait son appui à un tel plafond de fréquences si l’entreprise était autorisée à soumissionner à l’égard d’au moins deux blocs de fréquences appariés de la bande de 700 MHz. TELUS a soutenu que les soumissionnaires et leurs sociétés affiliées devraient être tenus de partager un plafond de fréquences, si un tel plafond était imposé. TELUS a cependant souligné que les soumissionnaires qui ont conclu des arrangements d’itinérance et d’autres arrangements d’accès à des réseaux avec d’autres soumissionnaires ne devraient pas être traités comme entités associées pour les enchères de la bande de 700 MHz. En outre, TELUS a soutenu que les entreprises de câblodistribution et les ESLT^{Note 22} régionales ne devraient pas se qualifier en tant que soumissionnaires pour les fréquences réservées.

104. SaskTel a signalé que les forces du marché fonctionnent différemment dans les régions rurales et les milieux urbains, du fait qu’il y a une importante concurrence basée sur l'infrastructure dans les milieux urbains. Dans les régions rurales, cependant, la concurrence est généralement limitée aux services. Par exemple, dans les régions où la densité de la population ne permet pas la prise en charge des aspects économiques de l’infrastructure de plus d’un réseau, d’autres entreprises se servent de l’infrastructure de SaskTel pour offrir leurs services. De l’avis de SaskTel, il est crucial que les fournisseurs dotés d’installations aient accès au spectre pour que tous les fournisseurs de services cellulaires puissent desservir leurs clients.

105. MTS Allstream a proposé que le bloc C de la partie supérieure de la bande de 700 MHz soit réservé aux nouveaux venus, et que la définition de ce terme utilisé dans les enchères des SSFE serve aussi dans les enchères de la bande de 700 MHz^{Note 23}.

106. Cogeco Cable Inc. (Cogeco) et EastLink ont proposé une quantité similaire de spectre pour les réserves de fréquences. Cogeco a suggéré de réserver un bloc de fréquences non spécifié d’au moins 30 MHz aux nouveaux venus aux SSFE (à l’exclusion de MTS Allstream au Manitoba et de SaskTel en Saskatchewan) et aux futurs nouveaux fournisseurs de services. EastLink a proposé de réserver toutes les fréquences de la partie inférieure de la bande de 700 MHz (bloc de fréquences de 36 MHz apparié et bloc de fréquences de 12 MHz non apparié) aux fournisseurs de services ayant moins de 3 % des avoirs en fréquences des services cellulaires, soit dans la bande de 800 MHz (pondérés en fonction de la population).

107. Mobilicity, Public Mobile et WIND ont proposé de réserver la bande de 700 MHz au complet aux nouveaux venus aux SSFE admissibles (à l’exclusion de MTS Allstream au Manitoba et de SaskTel en Saskatchewan) et aux fournisseurs de services qui n’ont pas d’avoirs en fréquences pour des services cellulaires dans leurs marchés respectifs. Dans ses réponses aux commentaires, WIND a estimé que, grâce au renforcement de la concurrence dans le secteur après les enchères des SSFE, les Canadiens et les Canadiennes bénéficient « de services sans fil beaucoup plus abordables, ainsi que de produits et conditions de services novateurs », et a réitéré que les nouveaux venus aux SSFE et les futurs fournisseurs de services devraient avoir accès à tout, ou presque tout le spectre désormais disponible. Si la bande de 700 MHz n’est pas réservée au complet, WIND a estimé qu’un plafond de fréquences de 105 MHz devrait être imposé à la totalité des avoirs en fréquences^{Note 24} des fournisseurs de services sans fil. En outre, WIND a proposé un autre plafond de 25 MHz au-dessous de 1 GHz dans tout territoire autorisé, une limite de deux blocs de fréquences appariés dans la bande de 700 MHz pour tout soumissionnaire et un seul bloc de fréquences apparié dans le cas des entreprises titulaires dans n’importe quelle zone. Mobilicity a suggéré que, si la bande au complet n’était pas réservée, il y aurait lieu de mettre en œuvre un plafond de fréquences en vertu duquel les parties affiliées et/ou associées seraient traitées comme une entité d’après leurs avoirs en fréquences au-dessous de 1 GHz. Mobilicity a soutenu qu’un tel plafond devrait demeurer en vigueur indéfiniment, sous réserve d’un examen périodique. Public Mobile a proposé de réserver la bande de 700 MHz au complet à l’intention des fournisseurs de services qui ne détiennent pas, à l’heure actuelle, de fréquences au-dessous de 1 GHz dans la même région. En outre, Public Mobile a soutenu que les fournisseurs de services détenteurs de plus de 20 MHz en spectre inutilisé dans n’importe quelle bande ne devraient pas être autorisés à participer aux enchères. Public Mobile a également proposé un plafond « en cours d’enchères » pour empêcher n’importe quel participant aux enchères de détenir plus de 25 MHz au dessous de 1 GHz dans n’importe quel territoire autorisé. Public Mobile a aussi suggéré que les soumissionnaires et leurs entités associées partagent le plafond de fréquences.

108. Shaw et QMi étaient tous les deux favorables à l’imposition de plafonds de fréquences. Les deux entreprises ont proposé que, dans n’importe quelle zone autorisée, (i) aucun participant aux enchères de la bande de 700 MHz ne puisse acquérir plus de deux blocs de fréquences appariés dans la bande de 700 MHz, et (ii) n’importe quel participant qui détient déjà du spectre au-dessous de 1 GHz ne puisse acquérir plus d’un bloc de fréquences apparié dans la bande de 700 MHz. Cette proposition a été appuyée par SSi dans ses réponses aux commentaires. En outre, Shaw a demandé que Bell et TELUS soient considérés comme un seul soumissionnaire aux fins des enchères de la bande de 700 MHz.

109. Les fournisseurs de services qui mettent l’accent sur les régions rurales, y compris Axia NetMedia (Axia), Xplornet, la Canadian Cable Systems Alliance (CCSA), l’Ontario Telecommunications Association (OTA) et Tbaytel, ont préconisé une certaine forme de fréquences réservées. Axia a proposé que, dans les régions rurales, jusqu’à 100 % des fréquences disponibles soient réservées à l’intention des soumissionnaires qui s’engagent à desservir la plus grande partie des utilisateurs en régions rurales. La CCSA a recommandé de réserver 50 % des fréquences de la bande de 700 MHz à l’intention des nouveaux venus aux SSFE, tandis que Tbaytel et l’OTA ont recommandé de réserver une quantité non précisée de fréquences à l’intention des petites ESLT. Pour leur part, Axia et Xplornet ont proposé que les soumissionnaires et leurs entités affiliées et associées partagent les plafonds de fréquences.

110. Par ailleurs, Xplornet a suggéré de réserver une quantité précise de fréquences en régions rurales d’après la délivrance de licences dans des zones de niveau 4; les limites des zones de niveau 4 seraient redéfinies de sorte que les régions rurales situées à proximité de centres urbains seraient « dégroupées » et rattachées aux zones rurales environnantes de service de niveau 4. Dans la proposition de Xplornet, les entités ayant des avoirs en fréquences de 50 MHz ou plus seraient exclues des soumissions à l’égard des parties rurales des blocs dégroupés de niveau 4. Dans ses réponses aux commentaires, Xplornet a proposé en outre que ces dispositions s’appliquent aux blocs de fréquences non appariés D et E, qui « conviennent bien à la prestation de services sans fil fixes fondés sur la DRT », et au bloc D dans la partie supérieure de la bande de 700 MHz (voir la section B2) de façon provisoire jusqu’à ce que l’utilisation de ce bloc de fréquences ait été déterminée.

111. La province de la Colombie-Britannique et le gouvernement du Yukon ont proposé de réserver des fréquences qui seraient autorisées à un coût modeste et qui couvriraient de petites zones géographiques (à l’exclusion des centres urbains et métropolitains). Par contre, un nombre important de gouvernements municipaux et régionaux de régions rurales et éloignées ont fait part de commentaires favorables à des enchères ouvertes sans traitement préférentiel à l’égard d’un fournisseur de services donné.

112. Niagara Networks a plaidé en faveur de réserver 80 % des fréquences de la bande de 700 MHz et indiqué que si un plafond de fréquences était imposé, il devrait être partagé par les soumissionnaires et leurs entités associées. MobilExchange était d’avis qu’il faudrait réserver 20 MHz pour un réseau sécurisé sans fil de télésanté. Le Centre pour la défense de l'intérêt public a indiqué qu’il faudrait réserver au moins 25 % des fréquences disponibles dans la bande de 700 MHz à l’intention des nouveaux venus aux SSFE et des petits fournisseurs de services. Il a aussi proposé de réserver au moins 25 MHz pour des « utilisations publiques » autres que des situations d’urgence (par exemple des bibliothèques), puis de réserver un autre bloc de fréquences de 10 MHz aux fins d’« innovation » et de R et D. La British Columbia Broadband Association (BCBA) a proposé de réserver des fréquences à l’intention des fournisseurs de services des régions rurales situés dans les 165 zones de service de niveau 4 les moins peuplées. CACTUS et la Guilde canadienne des médias (CMG) ont aussi préconisé un mécanisme de réserve de fréquences. Deux particuliers, messieurs Brendan Howley et Steven May, ont proposé de réserver 25 % des fréquences devant être mises aux enchères à l’intention des petits fournisseurs de services et des nouveaux fournisseurs de services en ce qui concerne les blocs de fréquences de 5 MHz. Les docteurs Gregory Taylor et Catherine Middleton, de l’Université Ryerson, ont plaidé en faveur du besoin de réserves de fréquences et de plafonds de fréquences.

113. En ce qui concerne d’éventuelles restrictions temporelles à l’égard des échanges sur le marché secondaire, Rogers a suggéré que si un plafond était imposé, il devrait rester en vigueur le moins longtemps possible pour qu’il n’y ait pas de conséquences à long terme pour cette industrie en évolution rapide. TELUS était aussi d’avis que si Industrie Canada décidait d’adopter des mesures à l’appui de la concurrence, une courte période de blocage des transferts de licences, d’au plus deux ans, devrait être mise en œuvre pour que le marché puisse fonctionner librement grâce à un marché secondaire actif.

114. Cogeco et Niagara Networks ont proposé que d’éventuelles restrictions à la revente de fréquences réservées soient limitées à 5 ans, une période similaire à celle prévue lors des enchères des fréquences des SSFE. MTS Allstream a proposé de restreindre le transfert, sur le marché secondaire, de toute fréquence réservée pendant une période de 10 ans. EastLink a aussi suggéré d’appliquer une période de 10 ans à tout plafond de fréquences. Shaw a proposé que le plafond de fréquences reste en vigueur pendant une période initiale de 5 ans et qu’avant l’expiration de ce plafond, le Ministère mène une autre consultation pour déterminer si la période de restriction devrait être prolongée. QMi a proposé que tout plafond de fréquences demeure en vigueur pendant une période déterminée à l’avance par Industrie Canada.

115. Les répondants autres que les fournisseurs de services sans fil ont soutenu que les restrictions aux échanges sur le marché secondaire devraient être permanentes. Axia a proposé qu’un plafond de fréquences reste en vigueur pendant la période de validité de la licence. Le Centre pour la défense de l'intérêt public, CACTUS et la CMG ont aussi suggéré d’imposer des restrictions, de sorte que les soumissionnaires retenus à l’égard des fréquences réservées ne soient pas autorisés à louer, transférer, échanger ou partager ces fréquences à un fournisseur de service titulaire pendant la durée de validité de leurs licences.

Discussion

116. Spectre disponible pour les enchères de la bande de 700 MHz. D’après un consensus de l’industrie, le plan de répartition de la bande des États-Unis sera adopté pour la bande de 700 MHz. À l’exclusion des blocs de fréquences à l’étude pour leur attribution à la sécurité publique, les blocs de fréquences suivants seront disponibles pour les enchères dans chaque zone de service :

• Blocs de fréquences appariés (6+6 MHz chacun) : A, B et C;
• Blocs de fréquences appariés (5+5 MHz chacun) : C1 et C2;
• Blocs de fréquences non appariés (6 MHz chacun) : D^{Note 25} et E.

117. L’équipement radio actuellement disponible pour la bande de 700 MHz (comme l’équipement radio LTE [Long-Term Evolution]) fonctionne dans des canaux avec des largeurs de bande de 5 MHz et de 10 MHz^{Note 26}.

118. Contraintes en matière d’équipement radio et qualité du spectre. L’équipement radio sans fil, en particulier l’équipement terminal pour le consommateur, est très complexe et fabriqué en série. Les nouveaux produits exigent de longs cycles de mise au point et d’importants investissements. C’est pourquoi les fabricants ont tendance à élaborer de nouveaux produits en fonction de la demande des fournisseurs de services en mesure de placer les commandes les plus importantes. Comme l’industrie canadienne du sans-fil est plutôt modeste en comparaison, les fournisseurs de services canadiens comptent normalement sur la disponibilité de l’équipement radio mis au point à l’intention de leurs principaux homologues des États-Unis^{Note 27}. Comme mentionné dans la section B1, une des raisons pour laquelle le plan de répartition de la bande des États-Unis a été choisi pour la bande de 700 MHz, est pour tirer parti de l’ampleur de l’industrie étasunienne du sans-fil pour avoir accès à toute une gamme d’équipement radio à des prix concurrentiels.

119. Aux États-Unis, on a assisté à l’émergence de deux systèmes d'appareil radio non interopérables correspondant aux avoirs en fréquences spécifiques d’AT&T (blocs B et C) et de Verizon (blocs C1 et C2) dans la bande de 700 MHz. À court et à moyen termes, on s’attend à ce que la majeure partie^{Note 28} de l’équipement radio disponible fonctionnera dans les blocs B et C et sera compatible avec l’équipement radio d’AT&T ou dans les blocs C1 et C2 en plus d’être compatible avec l’équipement radio de Verizon.

120. Aux États-Unis actuellement, il n’y a pas de déploiement dans le bloc A dû à la faible disponibilité de l’équipement radio et des risques de brouillage en provenance du canal de télévision 51. L’équipement radio pour le bloc A s’améliorera probablement avec le temps, à mesure que le brouillage causé par la télévision sera éliminé et que l’intérêt des petits titulaires de licence s’accroîtra aux États-Unis.

121. Il n’y a pas de données disponibles au sujet des déploiements en cours aux États-Unis dans les blocs D et E non appariés. D’après les plans publiés, les travaux de recherche et de développement en cours portent sur des systèmes sans fil unidirectionnels qui auront recours à ce spectre en conjonction avec le spectre des SSFE (aussi appelé « technologie de regroupement par les entreprises »). Ce type d’équipement radio ne sera peut-être pas disponible au moment où les enchères auront lieu. La technologie bidirectionnelle sans fil (basée sur la technologie duplex à répartition dans le temps) a moins de chances d’être développée pour ce spectre non apparié, à cause des risques élevés de brouillage entre les zones de service adjacentes ou des blocs de fréquences adjacents.

122. C’est pourquoi la valeur des divers blocs de fréquences de la bande de 700 MHz pour les fournisseurs de services canadiens variera selon le mode d’équipement radio choisi par les fournisseurs de services canadiens. En outre, il est probable que le bloc A sera d’une utilité moindre que les autres blocs de fréquences appariés (B, C, C1 et C2) à court et à moyen termes. Par conséquent, il est raisonnable de désigner les blocs de fréquences appariés B, C, C1 et C2 comme spectre « de premier ordre » pour la bande de 700 MHz. La qualité des blocs de fréquences acquis par les soumissionnaires aux enchères de la bande de 700 MHz jouera un rôle significatif dans leurs capacités à déployer des services évolués et à offrir une concurrence efficace sur le marché.

123. Demande à l’égard du spectre. En raison de leurs caractéristiques de propagation, les fréquences de la bande de 700 MHz conviennent très bien à la prestation de services dans de vastes zones de couverture sur les marchés de banlieue et ruraux, ainsi qu’aux applications de grande capacité dans les zones urbaines densément peuplées, en particulier pour les déploiements de services à large bande en fonction de canaux de 10+10 MHz. Tous les documents présentés dans le cadre de la consultation font état d’un très vif intérêt envers le spectre de la bande de 700 MHz. Tous les fournisseurs de services ont fait part de besoins à l’égard du spectre de la bande de 700 MHz, indiquant que s’ils n’y ont pas accès, leur capacité ultérieure à offrir des services sans fil évolués et à soutenir la concurrence serait amoindrie. En outre, de nombreux répondants ont signalé que la prestation de services de pointe, en particulier dans les régions rurales, requiert deux blocs de fréquences appariés contigus ou adjacents, c’est-à-dire 10+10 MHz de spectre. À la lumière des commentaires reçus, il est évident que la quantité totale de spectre disponible dans la bande de 700 MHz est loin d’être suffisante pour répondre aux besoins de tous les intervenants.

124. Objectifs. Comme l’indique la partie A, l’un des objectifs de la politique est d’avoir suffisamment de concurrence dans le marché des services de télécommunications sans fil pour que les consommateurs et les entreprises bénéficient d’un choix et de prix concurrentiels dans les services offerts. Compte tenu du fait que la concurrence offerte par les nouveaux venus aux SSFE est encore émergente, il faudrait que dans chaque zone autorisée, au moins un fournisseur de services autre que les grands fournisseurs de services nationaux ait l’occasion d’obtenir du spectre dans la bande de 700 MHz. Le Gouvernement cherche à atteindre cet objectif au moyen de mesures causant un minimum de distorsion dans le marché. L’accès au spectre de la bande de 700 MHz par les fournisseurs de services autres que les grands fournisseurs de services nationaux contribuerait à soutenir la concurrence, à offrir aux consommateurs des choix additionnels en vue de la prestation de SMLB concurrentiels tant dans les marchés métropolitains que dans les marchés plus modestes.

125. Dans de nombreuses régions du pays, les consommateurs ont accès à une couverture sans fil extensive grâce aux services offerts par deux ou trois grands fournisseurs. Pour permettre à ces grands fournisseurs de services nationaux et régionaux d’offrir de nouveaux services mobiles évolués à leur clientèle, on devrait leur donner l’occasion d’obtenir du spectre dans la bande de 700 MHz, qui n'est pas un substitut au spectre des services cellulaires. À court et à moyen termes, il y a des différences entre l’équipement radio dans les deux bandes. À long terme, la bande de 700 MHz sera requise en plus de la bande des services cellulaires, pour des raisons de capacité. La croissance rapide de l’utilisation de données mobiles devrait accroître les besoins en capacité pour l’infrastructure mobile en place dans toutes les régions du pays. Grâce à des caractéristiques favorables de propagation, on aura besoin du spectre de la bande de 700 MHz, en sus du spectre des services cellulaires, afin de répondre à ces besoins en capacité. Les grands fournisseurs de services nationaux et régionaux offrent une technologie de pointe à la majorité des utilisateurs canadiens, y compris ceux qui sont situés dans des régions rurales et éloignées, et ils sont les artisans de la plus grande part d’investissement et d’innovation dans l’industrie canadienne du sans-fil. Il est important que ces fournisseurs de services continuent d’accroître la capacité de leurs réseaux pour être en mesure de déployer les services sans fil les plus évolués sur la scène nationale et dans les régions.

126. De nombreux répondants préconisaient des mécanismes précis pour maintenir et promouvoir la concurrence et ont soutenu qu’en général, les grands fournisseurs de services ont les moyens et les incitatifs de soumissionner pour le spectre à des niveaux de prix leur garantissant la préservation de leur part du marché. Même si on ne souscrit pas nécessairement à cette opinion, on peut prudemment présumer, pour la conception des enchères, que les grands fournisseurs de services seront probablement les soumissionnaires retenus à la fin des enchères pour la plupart des fréquences dans le cadre d’enchères publiques. Par conséquent, un plafond approprié ou des fréquences réservées en quantité appropriée pourraient permettre à d’autres entreprises d’avoir l'occasion d’obtenir des licences de spectre.

127. Types d’interventions. Parmi les nombreux commentaires reçus, des mesures possibles ont été proposées en vue de leur mise en œuvre aux enchères de la bande de 700 MHz, tel que présenté ci-dessous.

128. Fréquences réservées en grand nombre. Le fait de réserver un grand nombre de fréquences pourrait nuire à la capacité des grands fournisseurs de services nationaux et régionaux d’offrir des services évolués à leur clientèle. Le déploiement des services les plus évolués sur de petits marchés, dont les régions rurales et éloignées, pourrait être retardé, ce qui viendrait à l’encontre de l’objectif poursuivi par Industrie Canada de veiller à ce que les Canadiens et les Canadiennes bénéficient, en temps opportun, des retombées liées au spectre.

129. Plafond global de fréquences. Le plafonnement de la totalité des avoirs en fréquences (ou ceux d’en-deçà de 1 GHz) pourrait éliminer complètement un ou plusieurs fournisseurs de services régionaux ou grands fournisseurs de services nationaux des enchères de la bande de 700 MHz, ce qui nuirait à leur capacité de continuer à offrir des services évolués. La croissance effrénée de l'utilisation des services mobiles à large bande par les consommateurs provoque un accroissement inouï de la demande commerciale globale. Les grands fournisseurs de services comptent le plus grand nombre d’abonnés (plus de 23 millions d’abonnés). La bande de fréquences de 700 MHz sera nécessaire afin de répondre à l’augmentation importante de capacité requise pour leurs réseaux sans-fil. En outre, un plafond général nuirait injustement aux fournisseurs de services détenant des avoirs en fréquences dans des bandes de fréquences supérieures, du fait que les fréquences de ces bandes sont disponibles et utilisées moyennant des largeurs de bande plus grandes. Considérant l'expansion extraordinaire de la demande à l’égard des services de transmission de données, un plafond général des fréquences constituerait un obstacle permanent à la capacité des fournisseurs de services d’acquérir le spectre nécessaire pour étendre leurs activités et déployer les dernières technologies au bon moment.

130. À la lumière de ce qui précède, deux solutions sont possibles dans la conception des enchères soit, réserver un ou deux blocs de fréquences appariés de 5+5 MHz ou imposer un plafond pour empêcher un ou plusieurs des grands fournisseurs de services d’obtenir la totalité des licences du spectre de la bande de 700 MHz.

131. Réservation d’un ou deux blocs de fréquences appariés à l’intention des petits fournisseurs de services. Dans le contexte de la mise aux enchères de la bande de 700 MHz, le choix de réserver des fréquences implique des restrictions en ce qui concerne les propriétés non homogènes des blocs de fréquences de la bande de 700 MHz, (description fournie plus haut). Cette solution consisterait en la réservation de 20 à 40 % des fréquences appariées disponibles. Toutefois, comme la bande n’est pas homogène, cela pourrait représenter une proportion beaucoup plus grande des fréquences pour l’équipement radio particulier. Le fait de réserver un ou plusieurs blocs de fréquences spécifiques risque de restreindre les fournisseurs de services admissibles à de l’équipement radio dont ils ne veulent pas (ou de forcer d’autres fournisseurs de services à abandonner de l’équipement valable à leurs yeux). Cette situation aurait une incidence sur leur capacité à déployer de nouveaux systèmes compatibles avec leur infrastructure et à mettre en œuvre l’itinérance nationale et internationale. Le choix de réservation de blocs de fréquences est difficile étant donné la cadence dynamique de la technologie du sans-fil et de l’évolution du marché. En outre, d’après l’information disponible, il n’y a pas, dans la bande de 700 MHz, de bloc de fréquences unique compatible avec la technologie et les systèmes de l’équipement radio en place pour l’ensemble des fournisseurs de services. À cause des caractéristiques non homogènes de la bande de 700 MHz, le choix d’un bloc de fréquences donné par le gouvernement pourrait désavantager un ou plusieurs fournisseurs de services par rapport aux autres.

132. Plafond de fréquences de deux blocs de fréquences appariés dans la bande de 700 MHz. Un plafond de fréquences pour la bande de 700 MHz représente une option plus souple. Elle permet aux fournisseurs de services de soumissionner pour le ou les blocs qu’ils veulent, tout en limitant la quantité totale de spectre qu’un fournisseur de services/soumissionnaire unique peut acquérir. Cela donnerait l'opportunité à d’autres soumissionnaires d’obtenir du spectre. Un plafonnement à deux blocs de fréquences appariés dans la bande de 700 MHz répondrait également aux commentaires selon lesquels 10+10 MHz de spectre (ce qu’il est possible d’obtenir en regroupant deux blocs de fréquences appariés contigus) étaient requis pour déployer des SMLB plus évolués. En outre, un certain nombre de nouveaux venus aux SSFE ont proposé un plafond de deux blocs de fréquences appariés, tandis que certains grands fournisseurs de services étaient aussi ouverts à cette proposition. Un plafond de deux blocs de fréquences appariés applicable à tous les soumissionnaires pourrait donner lieu, dans le cadre des enchères, à des résultats où, dans chaque région, la plupart ou la totalité des licences de spectre seraient remportées par trois entreprises seulement, très probablement les grands fournisseurs de services. Pour éliminer ce risque, il faut prévoir une autre condition de participation aux enchères, applicable uniquement aux grands fournisseurs de services.

133. Plafond de fréquences d’un bloc de fréquences apparié de premier ordre pour les grands fournisseurs de services. Si les soumissions de chacun des grands fournisseurs de services étaient limitées à l’un des blocs de fréquences appariés de premier ordre B, C, C1 ou C2, on s’assurerait qu’au moins un petit fournisseur de services obtiendrait du spectre de premier ordre.

134. Un « double plafond » combinant le plafond de deux blocs de fréquences appariés de la bande de 700 MHz et le plafond des blocs de fréquences de premier ordre décrits ci-dessus peut renforcer considérablement les nouveaux venus aux SSFE sur la plupart des marchés en leur permettant d’acquérir au moins un des blocs de fréquences de premier ordre de la bande de 700 MHz (les blocs B, C, C1 ou C2). Les grands fournisseurs de services (tel que défini dans le paragraphe suivant) seraient en mesure de présenter des soumissions à l’égard d’un bloc de fréquences apparié de premier ordre dans chaque zone autorisée, y compris MTS et SaskTel dans leur province respective. Si plus d’un bloc de fréquences est désiré, n’importe quel grand fournisseur de services peut présenter une soumission à l’égard du bloc de fréquences apparié A et des blocs de fréquences non appariés D et E. De plus, les fournisseurs de services peuvent examiner les possibilités d’aménagement conjoint de réseaux. Le déploiement de services évolués requérant au moins deux blocs de fréquences appariés contigus dépendrait de la capacité des fournisseurs de services d'acquérir deux blocs de fréquences (blocs A+B dans le cas des grands fournisseurs de services ou n’importe quels blocs de fréquences dans le cas des autres entreprises) ou à établir des ententes d’aménagement de réseaux avec d’autres fournisseurs de services. Se reporter au paragraphe 138, Clarification de la règle concernant les entités affiliées et associées.

135. Définition des grands fournisseurs de services sans fil. Le double plafond nécessite la définition du terme « grands fournisseurs de services ». La définition de « nouveau venu » dans le cadre des enchères des SSFE de 2008^{Note 29}reposait sur la part des revenus tirés du marché national. Les entreprises dont moins de 10 % des revenus provenait du marché national du sans-fil pourraient présenter des soumissions à l’égard des fréquences réservées. Les ESLT régionaux que sont MTS et SaskTel, dont les revenus combinés s’élevaient à moins de 6 % des revenus du marché national du sans-fil en 2008, ont pu présenter des soumissions à l’égard des fréquences réservées dans le cadre des enchères des SSFE. Ces entreprises détiennent cependant la part la plus importante de leurs marchés, avec respectivement 57 % et 78 % du marché d’abonnement au sans-fil au Manitoba et en Saskatchewan en 2010.

136. Certains des commentaires reçus suggéraient de rattacher l’admissibilité à soumissionner l’ensemble des avoirs actuels en fréquences pour les services mobiles commerciaux d’un soumissionnaire. On a émis l'opinion que les entités détenant une quantité importante de spectre pour les services mobiles commerciaux pourraient être restreintes à soumissionner au maximum pour un bloc de fréquences apparié lors des enchères. Cette contrainte ne tiendrait cependant pas compte des grands facteurs de la part du marché et de la taille du marché. Ceux-ci jouent un rôle important lorsqu’on tient compte de la concurrence. Par exemple, un grand fournisseur de service peut manquer de spectre dans la bande cellulaire dans une certaine région, mais il peut posséder une part significative du marché dans cette région. À l’inverse, de petits fournisseurs de services peuvent détenir du spectre dans la bande cellulaire dans une certaine région, mais pourraient ne pas avoir une part importante du marché dans cette région. C’est pourquoi il est sans doute inapproprié de rattacher l’admissibilité à soumissionner dans le cadre des enchères de la bande de 700 MHz à l’ensemble des avoirs en fréquences pour les services mobiles commerciaux d’un soumissionnaire.

137. Une définition pour un grand fournisseur de services devrait tenir compte de la nature régionale du marché des services sans fil, ce qu’il serait possible de faire en rattachant la définition à la part du marché national et celle du marché provincial du sans-fil. Le seuil de la part du marché national de 10 % pourrait être adopté. Le seuil de la part du marché provincial devrait être plus élevé pour refléter une situation dans laquelle une entité pourrait avoir une grande part du marché provincial (par conséquent, l’entité devrait être considérée comme un grand fournisseur de services dans cette province) mais une petite part du marché national. Compte tenu de ces facteurs, la définition des grands fournisseurs de services sans fil sera fondée sur la part des marchés d’abonnement de 10 % au niveau national ou de 20 % au niveau provincial. Les données de référence qui serviront aux évaluations seront fondées sur le Rapport de surveillance du CRTC sur les communications en 2012.

138. Règles concernant les entités affiliées et associées. Les enchères antérieures étaient assorties de règles selon lesquelles les entités associées et affiliées^{Note 30} étaient tenues de soumissionner comme une seule entité pour assurer l’intégrité et la transparence des enchères. Il existait aussi des limites quant à la capacité de communiquer avec d’autres soumissionnaires à compter de la date d’application pour participer aux enchères jusqu’à la date limite pour le paiement final des licences de spectre gagnées provisoirement lors du processus d’enchères. En outre, des règles avaient pour effet de restreindre les transferts de licences après les enchères, y compris les transferts à des entités associées ou affiliées, pour ne pas aller à l’encontre du but poursuivi par ces restrictions. Le cadre de délivrance des licences lors des enchères de la bande de 700 MHz comportera des règles et des conditions similaires au sujet du transfert des licences. Ceci dit, Industrie Canada reconnaît qu’il faudrait envisager de modifier les règles à cause de la pénurie de spectre dans la bande de 700 MHz, la demande élevée en capacité de la part des clients (sous l’impulsion de l’utilisation des téléphones intelligents et des tablettes); les coûts élevés du déploiement des réseaux (particulièrement en régions rurales); sans oublier la capacité de rendement réalisable en utilisant plus d’un bloc de fréquences grâce au partage de fréquences.

139. Un certain nombre de fournisseurs de service canadiens sont engagés dans diverses formes d’accords de partage de réseaux et de fréquences, motivés par l’efficacité des investissements et le spectre que ces ententes peuvent apporter. Comme la demande des clients pour les données sans-fil augmente rapidement, l'intérêt pour ces ententes entre fournisseurs de service au Canada et dans d'autres pays devrait aussi augmenter. Des changements aux règles concernant le partage de fréquences seront considérés afin d’encourager le déploiement plus rapide des services de la prochaine génération pour les canadiens des régions rurales. Ces changements peuvent aussi appuyer les investissements et l’innovation des services, compte tenu que les technologies des prochaines générations nécessitent beaucoup de spectre. On sollicitera les points de vue des intervenants à ce sujet dans le prochain processus de consultation.

140. Par exemple, si les titulaires de licence se livrent concurrence et ont l’intention de continuer à le faire, et qu’ils ont déjà conclu des ententes de partage de réseaux ou de partage de fréquences de manière à ce qu’ils soient associés, ils pourraient, sous certaines conditions, être encore admissibles à participer aux enchères comme entités distinctes et continuer, sous certaines conditions, à être traités comme telles aux fins du plafond de fréquences. Par contre, si deux entités ou plus sont affiliées selon la structure des droits de propriété, ou si elles concluent des ententes ayant pour effet de porter atteinte à l’intégrité des enchères ou d’aller à l’encontre du but recherché des plafonds de fréquences, ces entités seraient tenues de soumissionner comme une seule entité, et le plafond s’appliquerait conjointement à ces entités. Les ententes standard d’itinérance n’auront pas pour effet que les entreprises seront présumées associées. Les entités pourraient demander si, aux fins des enchères, une entente aurait pour effet de les rendre associées ou affiliées. Les modifications aux règles précises d’enchères et les conditions de licences concernant les entités associées seront abordées dans le cadre de la prochaine consultation sur les conditions de licences et les enchères.

141. Blocs de fréquences non appariés D et E. Tel qu’indiqué plus haut, la technologie prévue pour les blocs D et E de la partie inférieure de la bande de 700 MHz n’est pas encore disponible, et elle n’a donc pas encore été mise à l’essai sur le marché. En outre, l’utilisation prévue de ces blocs de fréquences à une date ultérieure comportera probablement l’utilisation conjointe avec d’autres bandes de fréquences. Les soumissions libres permettront aux soumissionnaires pour qui le spectre a le plus de valeur d’acquérir ces blocs de fréquences.

142. Obligation de déploiement. Par le passé, dans plusieurs processus de délivrance de licences, Industrie Canada a eu recours à des obligations générales de déploiement. Celles-ci visaient à encourager les titulaires de licence à utiliser le spectre et à prévenir l’acquisition de licences de spectre par des spéculateurs et ceux qui voulaient empêcher leurs concurrents d’avoir accès au spectre. Plusieurs répondants ont noté l’importance de cette exigence, surtout compte tenu de la forte demande à l’égard du spectre de la bande de 700 MHz en comparaison de sa disponibilité. Une condition de licence similaire à celles formulées antérieurement s’appliquera à toutes les licences délivrées suite aux enchères de la bande de 700 MHz. Cette condition de licence s’ajoutera aux conditions applicables au déploiement dans les régions rurales. Des commentaires seront sollicités au sujet des détails particuliers des besoins généraux de déploiement, applicables aux licences délivrées dans la bande de 700 MHz (comme la desserte requise de la population et le calendrier), à l’occasion de la consultation à venir sur des questions de délivrance des licences et des enchères.

Décisions sur les mécanismes de promotion de la concurrence à l’occasion des enchères de la bande de 700 MHz

143. À la lumière de ce qui précède, les mesures suivantes sont adoptées en prévision des enchères de la bande de 700 MHz :

144. Restriction des transferts pour maintenir un plafond de fréquences. Par le passé, Industrie Canada a mis en œuvre des mesures concurrentielles (plafonds de fréquences et fréquences réservées entre autres), et les a conservées après les enchères dans le but de s’assurer de leur efficacité. Lors des enchères des SSFE en 2008, les licences acquises par les nouveaux venus aux SSFE pour les fréquences réservées spécifiquement à leur intention ne pouvaient pas être transférées ou louées à des entreprises qui, au moment des enchères, ne satisfaisaient pas au critère de nouveau venu (y compris MTS Allstream et SaskTel) et ce, pendant une période de cinq ans à partir de la date de délivrance de la licence. Des plafonds de fréquences ont aussi été imposés lors d’enchères antérieures, comme lors des enchères des bandes de 2,3 GHz et de 3,5 GHz, et sont restés en vigueur pendant diverses périodes de temps après la fin des enchères pour prévenir toute spéculation.

145. Vu qu’un « double » plafond de fréquences sera imposé dans la bande de 700 MHz, des restrictions à l’égard des transactions sur le marché secondaire, y compris la transférabilité des licences, devraient être imposées pour des périodes précises après les enchères dans le but de limiter les occasions qu’aurait une entreprise d’acquérir la licence d’une autre entreprise pour contourner le plafond.

146. Le maintien des plafonds de fréquences pendant cinq ans à partir de la date de délivrance de la licence aurait pour effet de rendre l’acquisition de la licence moins intéressante pour les spéculateurs, tout en permettant des rajustements du marché à l’intérieur d’une période raisonnable.

Décision concernant les restrictions à l’égard des transferts de licences dans la bande de 700 MHz

147. La décision suivante a été prise au sujet des enchères de la bande de 700 MHz :

Notes

1. ²² Entreprises de service local titulaires – par exemple MTS Allstream et SaskTel.
2. ²³ La définition de « nouveau venu » aux fins des enchères des SSFE est donnée dans le document disponible à l’adresse http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/sf08833.html.
3. ²⁴ Y compris les avoirs en fréquences dans les bandes de 2500 MHz (SRLB) et 806-824/851-869 MHz (iDEN/ESMR).
4. ²⁵ Il s’agit du bloc D non apparié de la partie inférieure de la bande de 700 MHz. Ne pas confondre avec le bloc D apparié de la partie supérieure de la bande de 700 MHz qui fait l’objet de discussions concernant la sécurité publique.
5. ²⁶ Les spécifications de l’équipement LTE comprennent des dispositions concernant des largeurs de bande de canal de 1,4 MHz et de 3 MHz, mais l’équipement radio qui fonctionne dans ces canaux plus étroits offre un moins bon rendement spectral et opérationnel et n’a pas été conçu pour fonctionner dans la bande de 700 MHz.
6. ²⁷ La clientèle du plus grand fournisseur de services des États-Unis représente plus du triple de la population du Canada.
7. ²⁸ L’équipement radio qui fonctionne dans les blocs A, B et C (bande 12 3GPP) devrait devenir disponible avant la mise aux enchères de la bande de 700 MHz.
8. ²⁹ La définition des nouveaux venus dans le cas des enchères des SSFE est donnée dans le document disponible à l’adresse http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/sf08833.html.
9. ³⁰ La définition des entités affiliées et associées dans le cas des enchères des SSFE est donnée dans le documentdisponible à l’adresse http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/fra/sf08833.html.
10. ³¹ La part du marché des services sans fil sur abonnement en Ontario s’appliquera à la zone autorisée 2-06, Est de l’Ontario et Outaouais.
11. ³² Dans le cas des zones autorisées du niveau 2-14 (Yukon, Territoires du Nord-Ouest et Nunavut), seul le critère de partage du marché national s’appliquera.

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