Rapport sur l'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antenne

Section D — Six questions liées à l'orientation de la politique

Question 2. Quels renseignements seraient les plus utiles aux membres du public concernés et quelle est la meilleure façon de leur communiquer ces renseignements?

Il est difficile de répondre à la question 2 en l'absence de contexte. Les recommandations relatives aux renseignements qui seraient les plus utiles aux membres du public concernés et les conseils sur la meilleure manière de procéder ne peuvent être offerts que si l'on sait dans quel contexte les renseignements seront employés. Cette information relative à l'utilisation des renseignements sert de cadre pour déterminer quelle sera l'information la plus utile et comment, quand et par qui elle devrait être fournie.

Pour commencer, il faut reconnaître que les politiques canadiennes actuelles applicables à l'autorisation des antennes énoncées dans la CPC-2-0-03 d'Industrie Canada et d'autres documents politiques, ne réclame aucune forme de participation aux processus de prise de décision par des membres du public concernés. Ces politiques n'exigent pas non plus que l'information soit fournie au public afin de les renseigner au sujet de l'autorisation des antennes en général ou au sujet des bâtis d'antennes à considérer en particulier^{Note 145}. Pour encadrer les recommandations liées à la question 2, on se servira de deux contextes.

Le premier contexte examiné sera une audience publique ou une autre forme de consultation publique, portant sur l'approbation éventuelle d'un bâti d'antenne donné. Il faut noter que la « recommandation 2 » du présent rapport réclame instamment qu'Industrie Canada exige de la part des promoteurs des bâtis d'antenne importants qu'ils consultent directement les membre du public qui seront les plus touchés par cette installation. On discutera ci-après de l'information nécessaire pour tenir une consultation signifiante pour le public et pour le processus de prise de décision.

Le deuxième contexte offert portera sur les renseignements qui sont nécessaires aux membres du public concernés, à condition que cette information ne serve pas à déterminer l'emplacement d'une antenne. À tout moment, le public peut avoir besoin de cette information, mais surtout dans le cas d'une consultation locale au sujet de l'installation d'une antenne, que des membres du public y participent ou non. Ce deuxième contexte concerne l'explication des politiques et du processus de prise de décision particuliers du gouvernement à des membres du public qui sont préoccupés à leur sujet. Quand à savoir qui devrait fournir cette information, on suppose que le gouvernement fédéral a l'obligation d'expliquer ses politiques et son processus de prise de décision à ses citoyens. D'après un récent rapport préliminaire préparé par le Conseil du Trésor du Canada, le gouvernement fédéral a l'obligation de s'expliquer devant les citoyens concernés, ce qu'il s'est engagé à faire - ainsi qu'à écouter leurs réponses :

Donc, en combinant les deux contextes, on offrira des recommandations en supposant que (i) les membres du public concernés doivent avoir une occasion de véritablement participer aux décisions relatives à l'emplacement des antennes qui les touchent directement et que (ii) ils ont le droit d'exprimer leurs préoccupations et de recevoir des réponses réfléchies au sujet du choix de l'emplacement des antennes pour lesquelles on ne demande pas une contribution du public et si une telle contribution est présentée, elle ne servira pas à trancher la question.

Malgré le fait que la CPC-2-0-03 ne réclame pas la participation du public aux consultations locales énoncées pour les stations radios de type 1 et de type 2, de nombreuses audiences publiques concernant les bâtis d'antennes ont eu lieu au Canada. Comme on l'a expliqué ailleurs dans le présent rapport, au cours de la période de huit ans antérieure, un certain nombre des gouvernements municipaux de l'Ontario, de l'Alberta et de la Colombie-Britannique ont négocié des protocoles applicables au choix de l'emplacement des antennes avec les grandes entreprises de services sans fil du Canada. Ces protocoles complètent le contenu de la CPC-2-0-03 et d'autres politiques relatives aux licences. La grande majorité des protocoles prévoient des audiences publiques, ou un autre Type de consultation publique^{Note 147}, à tenir lorsque des pylônes d'antennes pour SCP doivent être situés à l'intérieur ou à proximité de zones résidentielles. Essentiellement, l'audience publique est traitée comme un élément du processus de consultation plus complet qui transpire en vertu du protocole conclu entre la municipalité et l'entreprise de service sans fil qui cherche à faire approuver par la municipalité sa proposition relative à une antenne. Il revient à chaque municipalité de déterminer, dans le contexte de son protocole, le degré d'influence accordé à la réaction et aux préoccupations du public au sujet de la proposition relative à une antenne donnée.

Certains de ces protocoles de consultation offrent de bonnes réponses aux questions portant sur les besoins d'information des citoyens préoccupés qui doivent participer directement aux décisions relatives à une antenne proposée et à la Question de savoir comment il faudrait répondre à ces besoins. Si Industrie Canada accepte la « recommandation 2 » du présent rapport, l'examen d'un échantillon de ces protocoles permettra d'éclairer les éléments d'une nouvelle politique de consultation publique.

A. Information reliée à la consultation

L'avis circulant parmi les membres du public concernés devrait fournir aux citoyens suffisamment d'information au sujet de la consultation publique, pour les aider à déterminer : 

• s'ils vont y assister et y participer;
• où, quand et comment participer;
• comment une personne qui ne peut assister à la consultation publique peut faire des présentations;
• la forme sous laquelle se tient la consultation publique (p. ex. assemblée générale ou portes ouvertes);
• les détails relatifs à la proposition relative à l'antenne et aux objectifs de la consultation publique.
• Cet avis devrait aussi informer les citoyens des étapes et délais se rattachant au processus ainsi que de l'autorité habilitée à prendre la décision finale.
• Un protocole récemment créé par la Ville de Colwood, en Colombie-Britannique fournit un bon exemple des exigences applicables aux avis relatifs à une consultation publique. Ce protocole spécifie ce qui suit :

7. D. L'entreprise devrait entreprendre le processus suivant de consultation communautaire en tenant au moins une rencontre publique, comme suit :

1. L'entreprise devrait avertir les personnes suivantes de la réunion :
   • tous les résidents et propriétaires de terrains situés dans un rayon de 500 mètres à partir de la base du bâti proposé,
2. L'avis concernant la rencontre sera envoyé par courrier ou livré en personne au plus tard 10 jours avant la date de la rencontre. L'avis devra renfermer les renseignements suivants : 
   • date, heure et lieu de la rencontre et ordre du jour,
   • information relative au lieu, au Type et à l'envergure du bâti d'antenne proposé
   • l'émission de l'installation en rapport avec le Code de sécurité 6,
   • les nom et numéro de téléphone d'une personne-ressource de l'entreprise
   • les nom et numéro de téléphone d'une personne-ressource pour Industrie Canada, Bureau de gestion du spectre de Victoria
   • un avis selon lequel toute l'information requise par Industrie Canada peut être consultée à l'hôtel de ville de Colwood^{Note 148}.

B. Information relative à un impact local potentiel

Pour que le public fasse confiance au processus de prise de décision, il doit avoir un aperçu de tous les critères de décision qui seront appliqués. Ensuite, il doit savoir quels sont les rapport entre sa participation et ces critères. Le fait de clarifier le rôle du public permet de rendre plus efficace et pertinente sa participation et lui permettra de mieux accepter le résultat final^{Note 149}.

Dans l'édition actuelle de la CPC-2-0-03, il est Question de donner suite aux préoccupations relatives à l'utilisation du sol, de réduire l'impact sur les environs, de donner suite de manière responsable aux préoccupations de la communauté [Type 2] et de veiller à ce que le bâti d'antenne soit adapté à son environnement [Type 2] pour décrire les objectifs de la consultation locale. Or, la CPC-2-0-03 ne demande pas que les consultations locales fassent intervenir le public. Dans la plupart des protocoles relatifs à l'emplacement des antennes utilisés dans le secteur du sans-fil au Canada, il est Question d'évaluer l'« impact visuel  » de l'installation proposée, mais certains protocoles vont plus loin et mentionnent la sensibilité régionale, l'impact environnemental et la compatibilité avec l'utilisation du sol^{Note 150}. Ils prévoient souvent des audiences publiques si les pylônes d'antenne proposés sont destinés à des zones résidentielles, mais il est rare que le rôle du public dans cette prise de décision soit bien expliqué.

Dans le cas où des membres du public concernés interviennent dans le processus de consultation locale, on avance que leur rôle principal consiste à mieux faire comprendre l'impact potentiel du bâti d'antenne proposé sur la zone voisine immédiate. Comme ils habitent dans la région, ils sont bien placés pour expliquer les commodités, sensibilités, vulnérabilités et autres caractéristiques pertinentes de la région. Leurs contributions peuvent offrir à la fois de l'information utile et inciter fortement le promoteur de l'antenne et le responsable de l'utilisation du sol à travailler ensemble pour trouver un endroit qui permette d'éviter des impacts négatifs, ou sinon, d'envisager d'autres arrangements pour ce qui est du choix de l'emplacement.

Pour présenter des commentaires utiles au sujet de l'impact éventuel d'un bâti d'antenne proposé sur les commodités, les sensibilités ou les vulnérabilités de la région, les membres du public concernés doivent avoir accès, à l'avance, à une grande partie de l'information relative au choix de l'emplacement considéré. Encore une fois, certains des protocoles existants répondent bien à la nécessité d'obtenir des détails sur l'emplacement. Ils réclament que le promoteur de l'antenne présente au responsable de l'utilisation du sol des diagrammes, des plans ou des photos montrant ces détails, notamment les suivants :

• utilisation résidentielle de la région;
• emplacement de la végétation existante et autres critères de sélection;
• perspective sur une longue ou une courte distance;
• utilisation institutionnelle ou récréative visible à partir du site;
• proximité des voies publiques;
• zones environnementales importantes à proximité;
• conception et couleur de l'éclairage sur le bâti.

Quelques protocoles exigent que le promoteur fasse circuler une image à l'échelle de l'antenne proposée et du bâti de soutien superposée à une photographie du site de manière à permettre de mieux apprécier son impact visuel^{Note 151}.

En général, au Canada, les entreprises de service sans fil ou les municipalités présentent rarement de l'information détaillée sur le site au public. Il est intéressant de noter que Telus, Bell et Rogers ont récemment collaboré à la production d'une trousse d'information standard destinée aux citoyens préoccupés qui habitent à proximité des emplacements proposés des pylônes d'antennes pour le service sans fil. Cette information, qui résume le contenu de la CPC-2-0-03, n'invite pas les citoyens à participer. Elle montre plutôt que le processus de consultation vise à permettre à la municipalité, « à titre de représentant du bien public »^{Note 152} de commenter les propositions importantes relatives à des antennes.

Pour résumer, les membres du public concernés qui vont participer activement à une consultation locale au sujet d'un bâti d'antenne proposé ont besoin d'information spécifique au sujet de la consultation elle-même (p. ex. heure, lieu, présentation, objet, rôle du public, identité du décideur, etc.) et d'information relative au choix de l'emplacement envisagé pour l'installation (p. ex. emplacement, Type et hauteur du bâti de soutien, couleur, etc. et les détails relatifs à l'environnement, comme le zonage, les paysages, le patrimoine et les aspects écologiques, etc.).

C. Autres renseignements nécessaires

Du point de vue juridique, les points au sujet desquels un responsable de l'utilisation du sol peut exiger une consultation de la part du promoteur^{Note 153} d'un bâti d'antenne radio sont limités a) aux aspects mentionnés dans la CPC-2-0-03, b) au contenu des protocoles de consultation qui ont été négociés entre le responsable de l'utilisation du sol et les promoteurs de l'antenne et c) les aspects (accessoires) liés au choix de l'emplacement, qui peuvent relever des compétences provinciales (et territoriales) en vertu des lois constitutionnelles du Canada^{Note 154}. Par contre, la liste des aspects liés au choix de l'emplacement des antennes qui pourraient préoccuper le public n'est pas si limitée. Si on considère les consultations publiques qui ont eu lieu au Canada au sujet de l'emplacement des antennes, les questions qui vont au-delà des exigences des consultations, incluses dans les lois, politiques et protocoles actuels seraient les suivantes :

• si le service de radiocommunication était vraiment nécessaire;
• si un brouillage électromagnétique risque de se produire et comment il serait éliminé;
• le caractère adéquat (ou le choix) des paramètre prévus dans le Code de sécurité 6 sur l'exposition des humains aux champs de radiofréquence;
• les exigences relatives au balisage et à l'éclairage du bâti de soutien pour assurer la sécurité de la navigation aérienne;
• la possibilité d'un impact négatif sur la valeur des propriétés les plus rapprochées du site proposé.

Toutes les préoccupations susmentionnées relèvent du deuxième contexte annoncé dans l'introduction de la présente sous-section du rapport. En général, il ne s'agit pas de questions au sujet desquelles le promoteur de l'antenne ou le responsable de l'utilisation du sol consulte le public. Pendant la collecte des données pour le présent examen de la politique, de nombreux promoteurs ont dit être prêts à ne fournir que des renseignements rudimentaires sur ces points. Les représentants de quelques entreprises de service sans fil ont affirmé que ce n'était pas à eux de répondre aux préoccupations du public au sujet de l'exposition aux RF, d'un brouillage éventuel ou de la sécurité des balises et de l'éclairage de sécurité aéronautique. Ils invoquaient que lorsqu'ils avaient tenté de fournir davantage d'information à ce sujet, ils avaient constaté que beaucoup de gens n'avaient pas confiance en leurs explications ou information à cause de leur intérêt évident pour l'issue des consultations^{Note 155}.

En ce moment, Industrie Canada répond aux demandes de renseignements qui lui sont adressées par téléphone, courriel et lettre au sujet du choix de l'emplacement des antennes au niveau du bureau de district ou du bureau régional. Si une lettre est adressée au ministre de l'Industrie, il s'agit d'une « lette adressée au Ministre » et la réponse est préparée au bureau national, à Ottawa. En raison du grand nombre de vérifications effectuées sur le contenu et le ton des réponses du Ministre, il peut falloir des mois avant de recevoir une réponse officielle. Même si des représentants du bureau de district concerné assistent, à l'occasion^{Note 156}, aux rencontres publiques organisées par des promoteurs d'antennes, il est très rare qu'ils assument un rôle autre que celui d'« observateur ». Lorsqu'ils assistent à des audiences publiques, les représentants des bureaux de districts n'offrent pas de parler devant les médias des questions relatives aux antennes. Si une rencontre publique s'annonce, les bureaux de district limiteront souvent la longueur des réponses par téléphone et par courriel de manière à ne pas distraire l'attention du public des points qui doivent être examinés lors de l'audience publique (principalement, l'impact visuel de la proposition relative à une antenne).

i. Nécessité d'une infrastructure particulière pour l'antenne

On avance que le public ne devrait pas être consulté sur la nécessité d'un bâti d'antenne particulier ou d'une modification, mais le public mérite effectivement une brève réponse expliquant comment on procède ou procédait à ces déterminations En général, les décisions relatives aux installations particulières de radiodiffusion sont prises par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) avec le demandeur. Si une audience publique est organisée par le CRTC pour une demande de radiodiffusion donnée, il y a peu de restrictions sur les questions que les membres du public concernés pourraient poser. À l'occasion, des citoyens ont assisté à des audiences du CRTC portant sur l'établissement ou la modification d'installations de radiodiffusion dans l'espoir de débattre de la nécessité d'un site donné, d'un système d'antenne ou d'un changement des installations proposées.

Dans le cas des réseaux sans fil liés au service cellulaire et au SCP (cellulaire numérique) c'est le fournisseur de service qui décide d'établir ou de modifier un bâti d'antenne cellulaire ou de SCP. C'est particulièrement vrai maintenant qu'Industrie Canada est passé à la délivrance de licences de spectre^{Note 157} pour ces services sans fil. Le Canada a créé un modèle de réglementation reposant sur les conditions des licences^{Note 158} et les forces concurrentielles du marché pour les décisions relatives à la portée et à la qualité des services réseautés offerts par chaque entreprise de sans-fil. Les entreprises de service sans fil ne devraient pas avoir à consulter le public ni les responsables de l'utilisation du sol au sujet de la nécessité des bâtis d'antenne^{Note 159}. Lorsqu'on leur posera la question, les entreprises de service sans fil expliqueront pourquoi un bâti d'antenne donné est nécessaire^{Note 160}. De même, les radioamateurs ne devraient pas avoir à s'engager dans un débat avec les représentants municipaux officiels ni à consulter leurs voisins immédiats sur la question de savoir si un bâti d'antenne ou une modification donnée est nécessaire.

ii. Questions relatives aux interférences électromagnétiques (EMI)

Les membres du public peuvent faire face à des problèmes d'interférence électromagnétique (EMI) lorsque de nouveaux émetteurs radio s'établissent dans le voisinage. Une fois ces émetteurs activés, il est possible que la performance de certains appareils électroniques ménagers diminue. Lorsque la diminution de la performance coïncide avec l'activation d'une nouvelle antenne, les membres du public concerné ont tendance à faire des reproches au promoteur de l'antenne qui a implanté le nouvel émetteur ou Industrie Canada, pour l'avoir laissé faire.

La recommandation 12 du présent rapport et le texte explicatif qui lui est associé, porte sur la nécessité pour Industrie Canada de créer des documents de consultation sur l'utilisation du sol qui fournit de l'information très élémentaire sur les interférences électromagnétiques, au sujet de l'obligation de résoudre de tels problèmes et au sujet du rôle d'Industrie Canada en rapport avec la détermination du problème et sa résolution. La recommandation 13 réclamait qu'Industrie Canada mette en oeuvre un critère sur l'intensité maximale du champ afin de résoudre les plaintes liées aux émissions fondamentales des entreprises de radiodiffusion. Grâce à cette approche, le Ministère a été encouragé à offrir un niveau accru de protection contre le brouillage causé par des émissions de radiodiffusion pour les appareils électroniques qu'on retrouve dans le ménage canadien moyen.

Le présent examen de la politique permet de conclure qu'en raison de la complexité technique et réglementaire des questions liées aux interférences électromagnétiques (EMI ou brouillage) qui peuvent surgir lorsque des installations importantes de radiodiffusion sont établies ou modifiées, Industrie Canada doit être prêt à participer activement à des consultations publiques si des problèmes d'interférence électromagnétique risquent fort de perturber le fonctionnement des appareils ménagers électroniques^{Note 161}. Le rôle du Ministère devrait consister à répondre aux questions relatives aux interférences électromagnétiques que les membres du public concernés pourraient poser. En particulier, Industrie Canada devrait être prêt à expliquer, en langage clair, les obligations du promoteur de l'antenne en cas de brouillage^{Note 162}.

iii. Questions liées au Code de sécurité 6 (exposition aux RF)

During the online Discussion Forum that operated under the Pendant le forum de discussion en ligne qui a eu lieu dans le cadre du projet d'examen de la politique nationale sur les pylônes d'antennes du 3 septembre au 24 octobre 2003, les commentaires les plus émotifs exprimaient des préoccupations relatives à la santé après une exposition des humains à l'énergie des radiofréquences émises par la technologie cellulaire. Souvent les participants n'ont pas précisé s'ils étaient préoccupés par les émissions des unités de poche ou par celles des bâtis d'antenne radio (fixes). De plus, environ 50 courriels non sollicités ont été envoyés au Canada et dans le reste du monde aux deux adresses de courriels affectées au projet : antenne@unb.ca et antenna@unb.ca. La plupart de ces courriels exprimaient des préoccupations au sujet des effets sur la santé de l'exposition aux RF. Ainsi, environ cinq appels téléphoniques ont été reçus de la part de citoyens craignant que leur exposition à des antennes radio au Canada avaient nui à leur santé. Une femme a envoyé une copie de son dossier médical qui, a-t-elle dit prouvait que son téléphone cellulaire lui avait causé des brûlures au visage et d'autres blessures. Elle a fermement maintenu ce point de vue, même si son médecin n'en était pas venu à la même conclusion. Les questions de sécurité des RF prédominaient aussi dans les présentations officielles écrites reçues et affichées sur le site Web du projet (www.antennareview.ca).

Lors des consultations tenues dans le cadre du présent examen de la politique, les représentants des entreprises de service sans fil, les entreprises de radiodiffusion et les gouvernements locaux ont dit que les questions et les préoccupations du public à l'égard de l'exposition des humains aux champs de radiofréquences sont les plus difficiles à traiter. L'un des cadres d'une entreprise nationale de service sans fil a donné à ce dossier le nom de d'« enfant terrible » des rencontres publiques : plus il en est question, plus la situation se complique et plus les esprits s'enflamment^{Note 163}. De manière générale, les présentations des membres du public au sujet de l'exposition aux RF traduisaient des émotions qui allaient d'une légère appréhension à une grande angoisse. Il est clair que pour certains membres du public, l'exposition éventuelle à des champs de radiofréquence a au moins un effet sur la santé : elle est une source d'anxiété ^{Note 164}.

Pour effectuer des déterminations au sujet d'activités et de technologies dangereuses, la plupart des scientifiques et les décideurs gouvernementaux ont recours à une analyse perfectionnée appelée « évaluation du risque ». Par contre, la plupart des citoyens ont tendance à se fier à leur propre intuition au sujet des dangers, ce qui s'appelle « perception du risque »^{Note 165}. Ces perceptions sont habituellement fondées sur des rapports des médias, de l'information et des opinions trouvées sur Internet et sur les opinions de parents et amis. La théorie de la perception du risque donne à penser que, si on en juge d'après l'information fournie actuellement par les médias et par Internet, un grand nombre des membres du public ont l'impression que l'exposition aux RF émises par les bâtis d'antennes fixes est très risquée. Presque tous les facteurs liés à la perception d'un risque élevé sont présents : on a l'impression d'avoir peu de contrôle sur l'activité risquée, que les pires conséquences possibles sont terribles (peut-être le cancer ou des dommages de l'ADN), le risque n'est pas assumé volontairement, l'activité risquée est mal connue et le risque pour les enfants en particulier pourrait donner l'impression d'être plus élevé^{Note 166}.

En ce qui concerne les préoccupations relatives aux effets des RF sur la santé humaine, la gestion des risques et la perception des risques comportent trois éléments : (1) évaluation du risque, (2) analyse du risque et élaboration des politiques et (3) communication du risque. Pour déterminer de quelle information le public peut avoir besoin à ce sujet et qui pourrait la fournir, il faut examiner ces trois éléments.